С конца XX в. Россия встала на путь коренных изменений во всех областях общественной жизни, построения демократического, правового государства и формирования гражданского общества. Происходящие изменения затронули все институты российского государства.
Меняется жизнедеятельность общества, изменяются функции государства, а, следовательно, изменяются и функции органов внутренних дел в целом. Создание новой системы общественной безопасности предполагает общественное единение в неприятии ксенофобии, насилия и всего того, что питает идеологию терроризма. Практическое решение стоящих перед российским государством задач невозможно без глубокого и всестороннего, научно обоснованного осмысления сущности и кардинальных тенденций развития основообразующих институтов государства. Проблема эффективного управления общества приобретает первоочередное значение в рамках совершенствования российского механизма государства и особое место в ней отводится органам внутренних дел.
На органы внутренних дел, как одну из важнейших составляющих механизма государства, возлагается выполнение многих функций, в том-числе и обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, -охрана общественного порядка и борьба с преступностью.
Роль органов внутренних дел различна в государствах тоталитарных и государствах правовых, демократических. В тоталитарном государстве задачи полиции сводятся, прежде всего, к использованию репрессивных форм деятельности во взаимоотношениях с населением при реализации государственной воли.
В правовом, демократическом государстве органы внутренних дел выступают в другом качестве. Репрессивные и карательные функции, в большинстве своем, отходят на второй план, уступая место задачам обеспечения правопорядка и общественной безопасности, профилактики и контроля над преступностью.
Перед органами внутренних дел встают важнейшие задачи повышения уровня политического правосознания, общей и профессиональной культуры своих сотрудников.
В последние годы происходят существенные структурные изменения во всей системе правоохранительных органов в целом, в системе органов внутренних дел в частности. Поэтому, актуальность темы исследования обусловлена как научно-теоритической, так и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в России действенного механизма обеспечения общественного правопорядка. Это непосредственно актуализирует проблему эффективности функционирования и дальнейшего совершенствования всей системы органов внутренних дел в механизме российского государства. Деятельность государства в этом направлении многогранна, однако ведущими ее направлениями является, на наш взгляд, во-первых, обновление и совершенствование российского законодательства, регулирующего организацию, формы и методы работы правоохранительных органов в целом и органов внутренних дел в частности, во-вторых, реформирование системы этих органов с целью повышения надежности и эффективности их функционирования.
Оба этих направления тесно связаны между собой, поскольку их общим вектором является стремление адаптировать систему правотворческой и правоприменительной деятельности к процессам становления и развития институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства, их ориентации на обеспечение надежной защиты прав и законных интересов личности, устойчивого развития общества и совершенствования государственной системы от любых форм противодействия этим процессам.
Вместе с тем, социальная действительность, конкретные результаты противодействия преступности свидетельствуют о том, что предпринимаемые меры заметно отстают от общественных реалий, зачастую проводятся бессистемно и непоследовательно.
Это в полной мере относится и к процессам реформирования системы органов внутренних дел - одного из важных звеньев государственной системы обеспечения общественного правопорядка. В частности, не решены вопросы формирования системы муниципальных органов охраны общественного правопорядка, Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск так и остается аппаратным документом, и ее реализация фактически свернута на местах. Не отлажен механизм выявления потребностей в правовом обеспечении деятельности системы органов внутренних дел.
Отмеченные и ряд других обстоятельств обуславливают актуальность избранной темы исследования и предопределили его цели, задачи, объект и предмет.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованию вопросов связанных с механизмом государства посвящена достаточно обширная юридическая литература. В дореволюционный период о механизме государства писали В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, П.А. Сорокин, В.М. Хвостов, Г.Ф. Шершеневич и другие.
В советский и современный периоды отдельные вопросы, связанные с механизмом государства рассматривали в своих работах С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, P.C. Болдырева, П.Т. Василенков, В.В. Гибов, Э.П. Григонис, JI.JI. Григорян, Б.П. Елисеев, М.К. Искакова, Л.И. Каск, В.В. Копейчиков, C.B. Краюшкина, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, A.A. Мишин, Н.М. Павличенко, З.М. Ретизни, В.Е. Чиркин и др. Проблемы, связанные с механизмом государства, исследователи зарубежные авторы: Е.
Грессман, Б. Сиган, С. Хендель, X. Фишер, Е. Эллиотт, Г. Фиджеральд, Э. Лэдд, К. Страус и другие.
Деятельность же органов внутренних дел в механизме государства в современной отечественной литературе исследуется, как правило, в административно-правовом аспекте (A.B. Быков, A.B. Губанов. А.Н. Костин, С.Н. Шишкарев). Общетеоретические работы, а их немного в основном базируются на примере исследования конкретного государства1.
Все это обуславливает необходимость общетеоретического исследования роли органов внутренних дел в современном российском государстве и обществе.
Цель исследования является анализ проблем правового регулирования функционирования системы органов внутренних дел в механизме современного российского государства.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:
- исследовать особенности принципов организации и деятельности механизма государства;
- определить понятие механизма современного российского государства;
- изучить важнейшие элементы механизма российского государства;
- изучить процесс эволюции научных представлений о роли и месте органов внутренних дел в реализации исполнительной власти, а также генезис практики их организационно-правового строительства и правового обеспечения на различных этапах отечественной истории;
- обобщить и критически осмыслить современное состояние правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел в контексте процессов укрепления вертикали исполнительной власти в Российской Федерации;
- обосновать перспективы организационно-правового совершенствования органов внутренних дел в Российской Федерации.
- Причины проблем правового регулирования деятельности органов внутренних дел
- История формирования деятельности органов внутренних дел
Современные исследователи выделяют несколько этапов в развитии правовых основ управления внутренними делами, каждый из которых имеет свои особенности. Так, по мнению А.В. Лучинина, в Российской империи можно фиксировать четыре этапа:
1) 1718 – 1761 гг. – с момента основания регулярной полиции Указом Петра I;
2) 1762 – 1801 гг. – связан с образованием регулярной полиции в уездах;
3) 1802 – 1861 гг. – охватывает промежуток времени от образования Министерства внутренних дел до масштабных реформ общей полиции, вызванных отменой крепостного права;
4) 1861 – 1917 гг. – до краха Российской империи
Этапы вплоть до наших дней рассматривает А.С. Краснов. Это:
1) 1860-е гг. – начало ХХ в.;
2) 1917 – конец 1920-х гг.;
3) 1930 – середина 1980-х гг.;
4) середина 1980-х – начало 1990-х гг.;
5) начало 1990-х – по настоящее время.
Центральными учреждениями, выполнявшими полицейские функции, являлись: Разбойный приказ (1539 – 1683), Сыскной приказ (1683 – 1701), Тайный приказ (1654 – 1718). Петр I проводит реформу органов управления и учреждает Указом от 25 мая 1718 г. в Петербурге должности генерал-полицмейстера, при которой организуется главная канцелярия полицмейстерских дел [32].
Понятие «полиция» окончательно сформировалось к концу XVIII в. В это понятие вкладывалось все то, «…что служит к сохранению благочиния в обществе», то есть поддержанию порядка и безопасности, а полиция рассматривалась как орган по поддержанию общественного порядка и безопасности.
Важнейшим этапом в истории развития полицейского законодательства в России стала систематизация норм о полицейской деятельности – издание Учреждения для управления губерний Всероссийской империи (1775) и особенно свода «Уставов благочиния, или Полицейских» (1872). Принятием Устава было зафиксировано организационно-правовое становление полиции как штатного государственного органа. Уставы имели достаточно четкую и продуманную теоретическую и практическую основу, были снабжены указателями и вспомогательными материалами. Всего уставы включали в себя 14 глав и 274 статьи, в которых регламентировалась структура полицейских органов и основные направления их деятельности, содержался перечень деяний, попадающих в сферу внимания полиции [41].
Устав Благочиния, как пишет М.Г. Пинигин, закреплял и развивал принцип полицейского государства с мельчайшей регламентацией всех сфер жизни сословного общества. Полицейскими органами в городах стали управы благочиния – коллегиальные образования, в состав которых входили полицмейстеры, обер-коменданты, или городничие, приставы гражданских и уголовных дел, выборные от граждан (ратманы-советники). Все руководящие должности в полиции того времени занимали лица дворянского происхождения, которым приписывалось на службе находиться в мундирах. Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге, обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе.
По Уставу благочиния губернские и крупные города делились на части (200 – 700 домов). Во главе каждой части находился частный пристав, который имел свою канцелярию, именовавшуюся «частный», «съезжий» дом (иногда просто «часть»). Части подразделялись на кварталы от 50 до 100 домов. В каждый квартал назначался городовой в чине унтер-офицера. Городовые осуществляли постоянное дежурство в своих кварталах в особых полицейских будках. Контроль за дежурством городовых возлагался на квартальных унтер-инспекторов. Учреждение института городовых положило начало формированию регулярной патрульно-постовой службы в полиции. Завершилась реформа созданием в столичной полиции воинской команды «из способных и здоровых кавалерийских полков солдат». Из состава этой команды в каждую часть города в оперативное подчинение частным инспекторам были переданы особые команды – конные, в составе четырех унтер-офицеров и 24 драгун, и пешие, по четыре унтер-офицера и 20 рядовых солдат. Они привлекались в качестве приданных сил и состояли в постоянном резерве для усиления патрулирования, для пресечения возможных беспорядков. Конные полицейские команды формировались в основном из солдат и офицеров драгунских полков и, как правило, сохраняли свое прежнее обмундирование и вооружение[33].
Полицейские части проводили дознание по уголовным преступлениям, могли назначать наказание по некоторым категориям уголовных дел. Устав содержал перечень правонарушений, по которым суд осуществляла сама полиция: действия, направленные против православной веры и богослужения, нарушающие общественный порядок, связанные с нарушением законов или решений полицейских властей, несоблюдением норм благочиния (пьянство, азартные игры, брань, непотребное поведение, самовольная застройка и др.), порядка управления или суда (взяточничество), преступления против личности, имущества и др. Частному приставу вменялось в обязанности в случае совершения преступления выяснить все обстоятельства, связанные с ним. Полицейские не только следили за порядком в городе, но и выполняли ряд хозяйственных функций: занимались благоустройством города, уборкой мусора и т. д. Чтобы сделать полицию более эффективной, генерал-полицмейстер в 1721 и 1723 гг. вносил предложения о введении должностей профессиональных работников полиции.
Полицейская система России вначале была децентрализованной, управление полицейскими органами осуществлялось каждой губернией самостоятельно. Децентрализация полицейского аппарата, как замечает М.Г. Пинигин, способствовала активизации работы низовых органов полиции. Наряду с актами, издаваемыми центральными государственными органами, деятельность полиции также во многом определялась нормативными документами, издаваемыми на местном уровне. Это распоряжения, приказы и инструкции генерал-губернаторов, губернаторов, военных комиссаров, градоначальников и других должностных лиц. Подобное положение указывает на двойное подчинение общей полиции, – как центральным (министерством), так и местным органам власти.
Министерство внутренних дел (МВД) образовано в России в 1802 г. Изначально оно было наделено достаточно широкими функциями. Так, на МВД, помимо собственно охранно-карательной функции, возлагались разнообразные административно-хозяйственные вопросы. Министерство полиции выделилось из ведомства внутренних дел в 1810 г. Надзор за «иностранными вероисповеданиями» был передан отдельному управлению. В Министерстве создаются канцелярия и целый ряд департаментов (почтовый, мануфактур и внутренней торговли, государственного хозяйства и публичных зданий и т.п.). В 1819 г. аппарат Министерства полиции вновь был введен в состав МВД. Центральным органом политического сыска в стране стала Особенная канцелярия МВД. Данный орган политического сыска был упразднен в 1826 г. в связи с созданием Третьего отделения «Собственной его императорского Величества канцелярии» [56].
