Обеспечение обязательств в сфере прав и свобод человека

Основные вопросы

1. Международно-правовые меры обеспечения обязательств по правам человека.
2. Внутригосударственные меры обеспечения обязательств по правам человека.
3. Роль Конституционного Суда РФ в сфере защиты прав человека.

В международном праве сложилась группа его отрас­лей, предметом регулирования которых являются обязательства государств обеспечить физическим лицам права и основные свободы. Эти отрасли можно определить как право прав человека и международное гуманитарное право. К ним близко примыкают некоторые другие отрасли, в частности международное уголовное право, международное частное право и др.

В качестве одного из основных принципов международного права, имеющего значение императивной нормы, утвердился принцип уважения прав и основных свобод человека как обязательство каждого государства уважать, обеспечивать и соблюдать эти права и свободы. Государство обязано не покушаться на них.

Государства обязаны сотрудничать друг с другом и с иными субъектами международного права по вопросам выра­ботки норм и международных стандартов в сфере прав и ос­новных свобод человека, которые могут быть общепризнанны­ми (универсальными) и региональными.

Права человека и основные свободы имеют неделимый характер, они взаимосвязаны и взаимозависимы. Одни права и свободы не могут противопоставляться другим, толковаться и применяться в ущерб им.

Между правами человека и правами народов, такими, как право народов на мир, на самоопределение, на свободной распоряжение своими естественными богатствами и ресурса­ми, на благоприятную окружающую среду, на развитие, су­ществует взаимосвязь. Реализация прав народов, являющихся коллективными правами, укрепляет права и свободы отдель­ного человека, а их нарушение — угрожает интересам лично­сти и эффективному осуществлению коллективных прав.

Права и основные свободы человека являются непосред­ственной, законной и общей заботой всех государств — участ­ников соответствующих международных договоров и не отно­сятся исключительно к внутренней компетенции государства.

Моральной основой прав и основных свобод личности служит концепция естественного права, опирающаяся на при­знание естественного характера прав и свобод человека, неотъемлемых от человека с момента его рождения.

Естественные права и свободы не относятся к исключи­тельной прерогативе государства и должны быть предоставле­ны каждому человеку безотносительно к тому, где и в каком государстве он проживает.

Каждое государство должно закрепить права и основ­ные свободы человека в своем законодательстве. Как правило, это находит закрепление прежде всего в Кон­ституции, обладающей высшей юридической силой на всей территории государства.

Государство обязано претворять в жизнь международ­ные обязательства, касающиеся всех прав и основных свобод человека, включая социально-экономические права, незави­симо от уровня экономического развития государства.

Реализация прав и свобод человека должна опираться на демократические принципы и нормы, составляющие осно­ву конституционного строя государства, неотъемлемой частью которого являлось бы народовластие, разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, независимость органов правосудия, верховенство права.

Государства обязаны принять меры по обеспечению взя­тых обязательств в сфере прав человека как на международ­ном уровне, так и на национальном. Международные меры свя­заны, в частности, с реализацией международных процедур, установлением международного контроля, а внутригосудар­ственные — с принятием законодательных и организационно-распорядительных мер.

В соответствии с нормами международного права и за­конодательством государства должны привлекаться к уголов­ной ответственности лица, допустившие серьезные наруше­ния прав и основных свобод человека.

Сотрудничая в сфере защиты прав человека, стороны создают условия для укрепления демократии, правового госу­дарства и безопасности как внутренней, так и международной. В конечном итоге эффективное обеспечение государствами прав человека является существенным фактором установления меж­дународного мира.

К числу международно-правовых мер обеспечения обязательств  по правам человека относятся международные процедуры, международный контроль, защита прав человека международными должностными лицами, международные программы содействия обеспечению прав отдельных категорий  лиц, а также регулирование процесса разрешения споров о толковании применении или выполнении обязательств в сфере прав человека. К числу внутригосударственных мер обеспечения прав человека относятся конституционные гарантии, национальное законодательство и организационно-распорядительные меры реализации международных обязательств.

В рамках международных процедур имеют место рассмотрение докладов государств о выполнении взятых обязательств, рассмотрение жалоб, петиций, обращений отдельных лиц, групп на нарушение их прав, процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб в Европейском суде по правам человека, а также изучение, расследование ситуаций, касающихся нарушения прав человека.

            На защите прав человека стоят международные должностные лица: Верховный комиссар ООН по правам человека, Верховный комиссар ООН по делам беженцев.

            В рамках международных организаций могут приниматься специальные программы, направленные на улучшение положения отдельных категорий индивидов. Так, в 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН предложила Генеральному секретарю изучить возможность введения и применения специального документа — Программы развития ООН для прогресса трудящихся женщин. Генеральный секретарь ООН главные цели этого документа изложил в специальном докладе об Объединенной долгосрочной программе в деле улучшения положения женщин. В 1968 г. состоялась Тегеранская конференция по правам человека, на которой в качестве первоочередных были ючены такие направления этой Программы, как ратификация конвенций, касающихся прав женщин, создание национальных комиссий по положению женщин, продвижение женщин по вопросам доступа их к государственной службе; продвижение программ профессиональной ориентации, мер, обеспечивающих равенство мужчин и женщин в отношении экономических и социальных прав; поощрение образовательных программ для женщин. Указанная Программа имеет рекомендательный характер, однако способна влиять на политику государств — членов ООН в этом вопросе.

Ряд конкретных предложений по защите прав женщин был разработан и внесен в Экономический и Социальный Совет ООН созданной ЭКОСОС Комиссией по положению женщин. Напри­мер, в 1965 г. по предложению этой Комиссии ЭКОСОС принял резолюцию, в которой членам ООН рекомендовалось принять все возможные меры по обеспечению равенства мужчин и женщин в случае расторжения брака, признания его недей­ствительным и раздельного жительства по постановлению суда. Комиссия провела ряд исследований по проблемам прав за­мужних женщин и одиноких матерей; родительских прав и обязанностей, опеки и попечительства.

*Другая программа в сфере прав человека связана с защи­той прав ребенка. В 1990 г. под эгидой ООН состоялась Всемир­ная встреча на высшем уровне в интересах детей. На этой встре­че были приняты два важных документа: Всемирная деклара­ция об обеспечении выживания, защиты и развития детей и план действий по осуществлению этой Декларации. План дей­ствий по осуществлению Всемирной декларации об обеспече­нии выживания, защиты и развития детей в 90-е годы пре­дусматривает, в частности, такие направления деятельности государств, как ратификация ими Конвенции о правах ребен­ка, действия по охране здоровья ребенка (борьба с детскими заболеваниями, борьба с заболеваниями детей СПИДом), обес­печение чистой водой и безопасной санитарией; обеспечение продовольствием и нормальным питанием; меры по укрепле­нию роли семьи; обеспечение базового образования и грамот­ности; защита детей во время вооруженных конфликтов, за­щита окружающей среды; борьба с бедностью; создание наци­ональных программ для защиты детей. Всем правительствам рекомендуется создать национальные программы по выполне­нию Плана действий по осуществлению Всемирной деклара­ции об обеспечении выживания, защиты и развития детей.

Примером программы в области прав человека в рамках СНГ служит Программа действий, принятая на региональной конференции по рассмотрению вопросов беженцев, недобро­вольно перемещенных лиц, других форм недобровольных пе­ремещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответ­ствующих соседних государств (далее — Конференция), со­стоявшейся в Женеве 30—31 мая 1996 г. Участники Конферен­ции исходили из взаимосвязи между международной и регио­нальной безопасностью и укреплением демократических ин­ститутов, а также защитой прав человека и основных свобод. Эти подходы легли в основу Программы, в которой защита и поощрение прав человека рассматриваются как первейшая и самая главная обязанность государств. В связи с этим предос­тавление убежища беженцам является мирным гуманным ак­том, который не должен рассматриваться никаким другим го­сударством как недружественные действия. Программа опира­ется на принцип, согласно которому государства не будут ни­коим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность по при­знакам расы, религии, гражданства, принадлежности к опре­деленной социальной группе или политических убеждений. Про­грамма также исходит из того, что лица, перемещенные внутри страны, имеют право на равноправное осуществление тех же прав, защиты и свобод, что и остальные граждане и лица, постоянно проживающие в данной стране.

Целью Программы является создание государственных миг­рационных институтов согласно принципам, определенным Программой. Первым таким шагом должна явиться разработка политики в отношении недобровольных перемещений населе­ния — в целях защиты его прав, а также борьба с незаконной миграцией, включая незаконную транзитную миграцию и не­законную переправку мигрантов через границу. По сути, госу­дарственная политика должна строиться на принципах меж­дународной защиты беженцев. В конечном итоге она должна включать в себя меры по устранению или смягчению причин, вызывающих передвижение беженцев, для того чтобы создать условия для безопасного и добровольного их возвращения на родину. С учетом этого Программа содержит перечень мер в сфере законодательства, административной юрисдикции, опе­ративных действий, направленных на реализацию поставлен­ных странами СНГ целей. Так, необходимо принять или пере­смотреть законодательство с тем, чтобы все мигранты были защищены от произвольного выдворения. Тем более это ка­сается коллективного выдворения, недопустимого в соответ­ствии с международным правом. Программа рекомендует уста­новить посредством внутреннего законодательства в области иммиграции условия въезда, выезда и пребывания в стране иностранцев, а также их права и обязанности. В администра­тивной сфере Программа исходит, в частности, из необходи­мости создания или укрепления надлежащих административ­ных структур по регулированию миграции. В ней предлагает­ся создать на государственном уровне правительственное ве­домство высокого уровня по вопросам миграции. Оно могло бы заниматься выработкой политики и координацией тех правительственных органов, которые занимаются этими вопроса­ми. Отделения данного ведомства можно было бы создать на местном уровне и на границах. Необходимо также четко опре­делить функции всех органов, занимающихся вопросами миг­рационной политики и программ в области миграции.

Существенное внимание уделено в Программе оператив­ным вопросам. Они в первую очередь касаются оказания помо­щи, включая срочную и чрезвычайную, различным группам пострадавшего населения: беженцам; лицам, находящимся в ситуации, сходной с ситуацией беженцев; лицам, перемещен­ным внутри страны; недобровольно переселяющимся лицам и экологическим мигрантам, а также принимающим общинам. Лица этих групп должны, как минимум, пользоваться международно признанными гражданскими правами и получать всю необходимую помощь, связанную с обеспечением поддержа­ния жизни, т. е. обеспечением продовольствием, водой, жиль­ем, основными санитарными и медицинскими услугами. Они должны рассматриваться в качестве субъектов права, полу­чая свободный доступ к судам и компетентным администра­тивным властям. Должны быть программы по оказанию помо­щи, разработка и реализация которых осуществляется стра­нами СНГ в сотрудничестве с международным сообществом, где ключевую роль могли бы играть неправительственные орга­низации. Международные и неправительственные организа­ции должны иметь беспрепятственный доступ к различным группам пострадавшего населения. Программа действий вклю­чает в себя также меры по развитию сотрудничества между странами СНГ в области миграции и связанных с ней вопросов. Оно могло бы оказаться полезным, например, при решении проблем желающих вернуться на свою родину лиц, которые ранее принадлежали к депортированным народам, в деле за­щиты прав мигрантов и особенно их прав собственности, при решении вопросов предотвращения незаконной миграции. Про­грамма действий — обстоятельно разработанный документ, который, с учетом масштабности передвижений населения в странах СНГ, сориентирован на сотрудничество этих стран с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ); Международной организацией по миграции (МОМ) и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). УВКБ и МОМ как активные участники Конференции, выработавшей Программу действий, должны разработать со­вместную стратегию своей деятельности, учитывающую ключевые положения этой Программы.

Внутригосударственные меры обеспечения обязательств по правам человека определяют роль конституционных норм в реализации международных обязательств, роль законодательных актов в реализации международных обязательств  и организационно-распорядительные меры реализации международных обязательств

Регулирование прав и свобод человека на международно-правовом уровне порождает права и обязанности прежде всего у государства. Поэтому оно должно определить меры по наибо­лее эффективному претворению в жизнь взятых обязательств. Данное требование непосредственно отражено во многих меж­дународных договорах. Так, обязанность государства предпри­нять необходимые законодательные меры в сфере прав чело­века предусмотрена пактами о правах человека 1966 г. Это оз­начает, что содержание взятого государством международно-правового обязательства должно быть согласовано с конкрет­ными нормами, входящими в его правовую систему.

Законодательство государства должно воспринять требо­вания международно-правовой нормы и приспособиться к ней. «Перевод» требований международно-правовой нормы в тре­бования национального права получил название имплементации норм международного права. Имплементация этих норм в сфере прав человека тесно связана с конституционным урегу­лированием деятельности государства по обеспечению и реа­лизации данных прав. Именно конституция прежде всего оп­ределяет основы взаимоотношений личности и государства. Посредством конституции и соответствующих законов государ­ство доводит содержание норм международного права до кон­кретного адресата — личности, юридических лиц и органов государства. Так, согласно Конституции, общепризнанные принципы и нормы между­народного права и международные договоры государства могут являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором уста­новлены иные правила, чем предусмотренные национальным законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, общепризнанные принципы и нормы между­народного права и международные договоры могут быть введены, т. е. инкорпорированы, в систе­му норм национального права. Посредством общей ин­корпорации международно-правовые нормы, признанные государством, становятся частью ее правовой системы. Следовательно, они, если не требуется их конкретизация, могут непосредственно применяться на всей территории государства. Это также означает, что должна применяться любая новая международно-правовая норма, которая будет признана государством в качестве обязатель­ной, поскольку она войдет в систему национально­го права автоматически.

Понятие «обще­признанные принципы и нормы» охватывает основные прин­ципы международного права, включая нормы jus cogens, от­раслевые общепризнанные нормы. Это — правила поведения, которые имеют в деле сотрудничества государств особо важ­ное, фундаментальное значение, так как выражают интересы и правосознание всех народов. Эти правила как нормы между­народного права признаются юридически обязательными все­ми или большинством государств. В отношении них имеются доказательства явно выраженного (международный договор) или молчаливого (международно-правовой обычай) согласия го­сударств. Характерной чертой этих норм помимо их фунда­ментальности является, таким образом, универсальное при­знание их обязательности.

Когда же идет речь о международных договорах, то имеются в виду договоры, вступившие в силу, в частности ратифицированные договоры. Ратификация осуществляется в форме принятия, подписания и опубликования соответствующего закона. Ратификация договора имеет важное значение для его ре­ализации и рассматривается как одно из средств по обеспече­нию взятых, обязательств. Именно посредством ратификации го­сударство дает согласие на обязательность для него договора. В ст. 14 Венской конвенции о праве международных договоров предусмотрены условия, при которых ратификация является необходимой. Это происходит в тех случаях, когда: договор ус­танавливает, что такое согласие выражается ратификацией; иным образом установлено, что государства, участвующие в переговорах, договорились о необходимости ратификации; пред­ставителем государства подписан договор под условием рати­фикации; из полномочий представителя государства вытекает намерение государства подписать договор при условии ратификации или это было выражено во время переговоров.

В перечень видов международных до­говоров, подлежащих ратификации вхо­дят договоры, исполнение которых требует изменения дей­ствующих или принятия новых законов, а так­же устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; договоры о террито­риальном разграничении Российской Федерации государств; договоры об основах международных отношений, по вопросам обороноспособности страны и обес­печения международного мира и безопасности; договоры об участии в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают переда­чу им осуществления части полномочий Российской Федера­ции или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для государства; договоры, при заклю­чении которых стороны условились о последующей ратифика­ции, а также некоторые другие международные соглашения.

Среди общепризнанных принципов и норм международно­го права, а также норм международных договоров, более де­тально регулирующих международные отношения, в том чис­ле по вопросам прав человека, выделяется особая категория норм — императивные нормы (jus cogens). Они признаны ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. в качестве норм, которые невозможно оспорить. Императив­ные нормы, согласно этой Конвенции, это нормы общего меж­дународного права, которые принимаются и признаются меж­дународным сообществом государств в целом как нормы, от­клонение от которых недопустимо и которые могут быть из­менены только последующими нормами международного пра­ва, носящими такой же характер. Следует также указать на особую роль ст. 103 Устава ООН. Она не является императив­ной по своему содержанию, но связана с установлением иерар­хии международных обязательств государств — членов ООН. Согласно данной статье, в случае, когда обязательства членов ООН по Уставу окажутся в противоречии с их обязательства­ми по какому-либо международному соглашению, преимуще­ственную силу будут иметь обязательства по Уставу ООН.

 Международно-правовые обязательства государств в сфере прав человека отражены во многих законо­дательных актах. В некоторых законах Российской Федера­ции конкретизируются отдельные права человека и гражда­нина, в отношении которых у нее имеются международные обязательства.

Большую важность для законодательного творчества в об­ласти прав человека имеет разработка и принятие соответ­ствующих концептуальных положений. Концепции в ка­честве основных задач предусматривают формирование пред­ложений по законотворческой деятельности, разработку ме­ханизма реализации принятых нормативных актов, эксперти­зу законодательства в части, касаю­щейся реализации тех или иных прав, его соответствия междуна­родным стандартам в области прав человека и конституционным гарантиям, оценку эффективности действия нормативных актов в указанной сфере.

Таким образом, государство, внося в действующее зако­нодательство необходимые изменения, дополнения и уточне­ния, выполняет свои международные обязательства по пре­творению их в жизнь. Оно осуществляет согласование норм международного права и национального права.

К организационно-распорядительным мерам реализации международных обязательствам в первую очередь относится учреждение государственных должностей, с помощью которых решаются задачи контроля и оперативного решения вопросов в сфере обеспечения прав человека. Так, Конституцией ряда государств предусмотрена должность Уполномоченного по правам человека, деятельность которого регулируется соответствующим конституционным законом. В должности Уполномо­ченного по правам человека воплощена идея, получившая рас­пространение во многих странах в виде института омбудсмена. Например, в Великобритании действует Парламентский комиссар по правам человека, назначаемый парламентом. Он независим от органов всех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Во многих странах лицо, следя­щее за выполнением прав человека, именуется омбудсменом. Омбудсмен на основании жалоб граждан или по личной ини­циативе расследует незаконные действия и злоупотребления, допускаемые должностными лицами исполнительной власти. Он может вынести решение, имеющее рекомендательный ха­рактер, о восстановлении нарушенных прав, о возмещении нанесенного гражданам ущерба.

Первой страной из стран Восточной Европы, где был вве­ден пост омбудсмена — Парламентского уполномоченного по правам человека, была Польша. Деятельность омбудсмена в Польше определяется нормами ее Конституции и соответству­ющего закона. Он должен быть польским гражданином, знако­мым с правом и обладающим личным авторитетом. Омбудсмен назначается Сеймом на четыре года и является независимым от других государственных органов. Он рассматривает вопросы о нарушениях прав и свобод человека со стороны властных органов, включая административные органы. Омбудсмен мо­жет, не вмешиваясь в дела, находящиеся в производстве су­дов, указывать, тем не менее, на факты волокиты, излишней затяжки судебного разбирательства. Он возбуждает дела в Конституционном Суде и в Высшем административном суде, а также в порядке надзора может опротестовать в Верховный Суд любой вступивший в силу приговор суда. Таким образом, деятельность Уполномоченного по правам человека — одна из гарантий обеспечения соответствующих норм международного права и национального права государства.

В связи с ратификацией европейскими государствами Евро­пейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и в целях обеспечения эффективной за­щиты их интересов при рассмотрении дел в Европейском суде по правам человека учреждена должность Уполномоченного при Европейском суде по правам че­ловека.

Еще одним органом, призванным содействовать обеспече­нию прав и свобод человека, является Комиссия по правам человека при главе государства. Она со­ставляет общие ежегодные и специальные доклады о соблю­дении прав человека и направляет их главе государства, осуществляет подготовку проектов указов, распо­ряжений, поручений, обращений по вопросам обес­печения и защиты этих прав; участвует в подготовке законо­проектов, регулирующих данные вопросы; рассматривает на­правленные непосредственно в Комиссию обращения граждан, иностранных граждан, лиц без граж­данства, различных учреждений и организаций, содержащие информацию о фактах систематических нарушений прав и сво­бод человека и гражданина; принимает участие в разработке проектов международных договоров по вопросам защиты прав и свобод человека и в подготовке материалов для докладов в международные организации.

К мерам организационного характера следует отнести и создание органов, обеспечивающих осуществление международных договоров государства по различным вопросам, координацию деятель­ности министерств и ведомств по раз­работке и проведению мероприятий по реализации международных норм.

К числу вопросов, требующих принятия обязательств со стороны различных государств, относятся, например, реализации норм международного права о беженцах и вынужденных переселенцах, об охране труда, о  внешней трудовой миграции, об охране здоровья граждан, обеспечении равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, гарантий прав ребенка, в том числе, в области межгосударственного усыновления де­тей. Также развиваются на национальном уровне вопросы обеспечения равноправия граждан вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям. Отдельными отраслями национального права предусматривается ответственность за возбуждение националь­ной, расовой или религиозной вражды, унижение националь­ного достоинства, а равно пропаганду исключительности, пре­восходства либо неполноценности граждан по признаку их от­ношения к религии, национальной или расовой принадлежно­сти.