Право социального обеспечения зарубежных стран

Тема 4.   ЗАРУБЕЖНОЕ  ПРАВО  СОЦИАЛЬНОГО  ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Основные вопросы

1. Право социального обеспечения в международных документах.
2. Компаративный анализ систем социальной защиты зарубежных стран.
3. Правовые основы социального обеспечения в зарубежных странах.

Комплексные многоплановые системы социальной защиты, существующие сегодня в зарубежных странах, являются результатом многолетнего развития. Социальное обеспечение расширялось и раз­вивалось постепенно и начиналось со сравнительно простых систем с низким уровнем социальной защищенности. Предпосылкой и суще­ственным стимулом к расширению системы была растущая эффективность экономики западноевропейских го­сударств. При этом, в странах со сравни­тельно низким экономическим потенциалом (Португалия, Греция, Испания) расходы на социальное обеспечение в целом составляют приблизительно 16—18% от ВНП — валового национального продукта. В государствах с высоко­развитой экономикой (Германия, Франция, Нидерланды) эти расхо­ды составляют уже около 30% ВНП. Таким образом, существует тен­денция к непропорциональному росту расходов на социальное обес­печение в связи с ростом экономической мощи государства.

В странах Совета Европы принято более ста международных со­глашений, в той или иной мере затрагивающих проблему социально­го обеспечения. Среди наиболее важных из этих соглашений — Европей­ская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и девять протоколов к ней, а также Европейская социальная хартия 1961 г. и Дополнительный протокол к ней 1988 г.

Европейская конвенция о правах человека направлена главным образом на защиту гражданских и политических прав и свобод, в то время как Социальная хартия посвящена признанию и защите соци­альных прав. Результаты, достигнутые впоследствии после присоеди­нения к Хартии, и функционирование ее механизма контроля стали единственным подтверждением желания государств действовать во имя социального прогресса.

Некоторые государства используют также Хартию в качестве ори­ентира для определения путей развития их социальной политики. Та­кая роль Хартии, очевидно, представляет особую важность для госу­дарств Центральной и Восточной Европы, находящихся в стадии ре­формирования их социальной политики и законодательства в соци­альной области в целях их постепенного приближения к уровню других европейских государств. Протокол включает право пожилых людей на социальную защиту для того, чтобы способствовать их полноценному участию в обществе, насколько это возможно, их свободному выбору образа жизни и ве­дению независимого образа жизни в их семьях до тех пор, пока они этого желают и имеют для этого возможности.

Помимо этого в странах ЕС действуют специальные документы: Европейский кодекс социального обеспечения и протокол к нему (1964 г.), которые установили минимальные нормы социального обслужива­ния, предусмотрели более высокий уровень охвата социальным обес­печением (болезнь, безработица, старость, трудовое увечье и профес­сиональное заболевание, материнство, инвалидность и потеря кор­мильца, содержание детей); Европейская конвенция о социальном обеспечении от 14 декабря 1972 г., которая установила принцип приобретенных и приобретаемых прав на социальное обеспечение; Рекомендация № Р(91) 2 по социальному обеспечению работни­ков, не имеющих профессионального статуса (лица, работающие дома по ведению домашнего хозяйства, и лица, работающие на доб­ровольных началах), которая является логическим продолжением усилий Со­вета Европы распространить социальную защиту на все европейское население.

В 1969 г. была принята Декларация социального прогресса и разви­тия (Резолюция ООН 2545 (XXIV)). Основные ориентиры, обозначен­ные в Декларации, которые непосредственно затрагивают проблемы со­циального обслуживания, следующие: ликвидация голода и недоедания, гарантия права на надлежащее питание; предоставление услуг социаль­ного попечительства; защита прав и обеспечение благосостояния детей, пожилых и инвалидов; прогрессивное увеличение необходимых бюд­жетных и иных ресурсов, требующихся для финансирования социаль­ных аспектов развития; предоставление бесплатного обслуживания в области здравоохранения всему населению; принятие и проведение в жизнь законодательных мер и административных положений с целью осуществления всесторонних программ в области социального попечи­тельства, а также улучшения и координации существующего обслужива­ния.

Помимо международных документов, которые касаются социаль­ной защиты каждого человека и не имеют возрастных, расовых либо иных ограничений, ООН принимаются положения, касающиеся наи­более слабо защищенных групп населения. В 1965 г. Экономический и Социальный совет ООН (ЭКОСОС) принял резолюцию «Восста­новление трудоспособности инвалидов» (1085 К). В ней содержится призыв к правительствам отвести в своих социальных программах должное место обслуживанию в области восстановления трудоспо­собности. В 1971 г. принята Резолюция о правах умственно отсталых лиц. В ней подчеркнуты права этих лиц на надлежащее медицинское обслуживание, покровительство, которые позволяют им развивать свои способности и максимальные возможности.

В Вене в 1982 г. была проведена Всемирная Ассамблея по про­блемам старения Международного плана действия. В 1990 г. принята развернутая резолюция, касающаяся осуществле­ния Международного плана действий по проблемам старения и свя­занных с ним мероприятий. В ней предлагается, чтобы правительства определили свои конкретные национальные цели в области старения на 2001 г. Принципы ООН исходят из необходимости сделать полно­кровной жизнь лиц преклонного возраста.

Генеральная Ассамблея призвала правительства включить в свои национальные программы наряду с другими прин­ципы, касающиеся социального обслуживания. Так, пожилые люди долж­ны иметь доступ к соответствующему продовольствию, воде, жилью, одежде и медицинскому обслуживанию за счет обеспечения им дохо­да, поддержки семьи, общины и самопомощи; пожилые люди долж­ны иметь доступ к медицинскому обслуживанию, позволяющему им поддерживать или восстановить оптимальный уровень физического, психического и эмоционального благополучия; пожилые люди долж­ны иметь доступ к социальным услугам в целях усиления защиты и улучшения ухода.

В декабре 1982 г. ООН принимает Всемирную программу дейст­вий в отношении инвалидов, в которой рекомендует государствам включить в общую систему социального обслуживания компетентных специалистов в целях предоставления консультаций и другой необхо­димой социальной помощи для решения проблем инвалидов и их се­мей; принять специальные меры по социальному обслуживанию инвалидов, проживающих в сельских районах, городских трущобах и бараках.

Пенсионное страхование по старости является важнейшей состав­ной частью систем социальной защиты, действующих в зарубежных странах. В целом пенсионное страхование базируется на принципе страхо­вания и принципе обеспечения. При этом наибольшее значение имеет принцип страхования, максимально отвечающий требованиям рыночной эконо­мики.

Правовое регулирование пенсионного страхования по старости осуществляется как в законодательном порядке (включая нормы кон­ституций в части, касающейся основных прав граждан; специальные законы), так и путем закрепления соответствующих норм в коллек­тивных договорах и индивидуальных трудовых контрактах. Наиболее характерным является регулирование посредством спе­циального (социального) законодательства. Законы, а также норма­тивные акты органов исполнительной власти содержат регламента­цию основных вопросов пенсионного страхования. Эти акты могут по своему содержанию являться актами общего действия (т.е. устанавли­вать общее регулирование в данной сфере) либо затрагивать отдель-' ные аспекты пенсионного страхования (финансирование пенсионных выплат, исчисление пенсий, разрешение споров и др.). Многочисленные законы посвящены пенсионному страхованию отдельных катего­рий лиц, главным образом, по профессиональному признаку.

В ряде стран пенсионное страхование по старости включено в спе­циальные кодексы. Нормы, закрепленные в этих актах, как правило, носят общий харак­тер, а положения специального законодательства конкретизируют их. Некоторые элементы пенсионного страхования могут одновре­менно включаться в сферу действия как социального законодательст­ва, так и законодательства, регулирующего другие правоотношения (гражданского, трудового).

Пенсионное страхование может осуществляться как в обязатель­ном, так и в добровольном порядке. Наемные работники, а также некоторые категории самозанятых (уровень доходов которых не превышает установленный предел), как правило, подлежат обязательному пенсионному страхованию. Добро­вольным страхованием охватываются лица с высокими доходами (включая наемных работников); лица, утратившие право на обязатель­ное страхование либо не подпадающие под него. Ряд категорий лиц, в том числе наемного труда, исключен из пенсионного страхования.

Важное место в законодательстве о пенсиях уделено порядку ис­числения размера выплат. В целом можно выделить два подхода к ис­числению пенсии:

1) ориентация на индивидуальную нуждаемость получателя (при отсутствии иных источников дохода);

2) ориентация на величину прежней заработной платы или вели­чину страховых взносов получателя. Второй способ исчисления пенсий является наиболее распростра­ненным. Основу его составляет принцип страхования.

Финансирование пенсионных выплат осуществляется двумя ос­новными способами: 1) за счет средств государственного бюджета; 2) за счет страховых взносов.

Денежные средства пенсионного страхования образуются путем накопления капитала и путем текущего финансирования. Наиболее распространенным является второй метод. Он характерен для системы обязательного пенсионного страхования. Суть его сводится к установ­лению такого порядка, при котором финансирование выплат лицам, находящимся на пенсии, осуществляется за счет взносов работающих.

Накопительный метод финансирования пенсионных выплат при­меняется, как правило, в частных пенсионных системах, дополняю­щих обязательные. Он заключается в создании застрахованными соб­ственных фондов для последующей выплаты им пенсий.

Организация пенсионного страхования осуществляется путем со­четания двух основных форм:

1) разветвленная система, состоящая из нескольких организаций, каждая из которых защищает интересы отдельных групп застрахованных;

2) самоуправляемые организации, не находящиеся в непосредственном ведении государства и имеющие самостоятельные бюджеты.

Серьезные изменения в пенсионном страховании произошли и 90-х гг. Они выразились в реформировании пенсионных систем практически во всех европейских странах. Это было вызвано процессами, происходящими в экономике этих стран. Речь идет как об общих проблемах, возникших в связи с глобализацией экономики, так и о проблемах, связанных с переходом стран Восточной Европы от централизо­ванного регулирования к рынку. Такие явления, как рост безработицы, появление новых форм занятости, изменения в структуре семьи, рост социальных расходов при дефиците государственных финансовых средств, постарение населения привели к дополнительному обремене­нию действующих в европейских странах систем пенсионного страхо­вания.

В целом можно выделить сле­дующие направления, характерные для пенсионных реформ:

1. Перераспределение финансовых тягот между индивидуумом и обществом (государством). Речь идет об усилении ответственности за­страхованного при наступлении страхового случая. Это выражается в создании и расширении частных систем социального страхования (как добровольных, так и обязательных).
2. Сокращение круга лиц, имеющих право на пенсию. Это дости­гается:

а) путем поэтапного увеличения пенсионного возраста;

б) путем сокращения возможностей для досрочного пенсионирования (женщины, безработные, застрахованные с большим стажем) путем полного запрета либо с соответствующим снижением размера пенсии;

в) путем поэтапного увеличения продолжительности страхового стажа в целях стимулирования более позднего выхода на пенсию.

3. Признание периодов выполнения семейных обязанностей за­страхованным в качестве значимых для приобретения права на пен­сию. Достигается путем включения в страховой стаж периодов воспи­тания детей, ухода за больными членами семьи и др. Рассматривается как общегосударственная задача по оказанию поддержки семье.
4. Усиление участия государства в финансировании пенсионного страхования.

Не менее значимым институтом социального обеспечения является социальное обслуживание. Расширение системы социального обслуживания, сопровождаю­щее рост экономики западных стран, осуществлялось в трех направ­лениях. Во-первых, расширение сферы соцобслуживания; это значит, что сначала система социального обслуживания предлагала защиту лишь от определенных социальных рисков; со временем она стала вклю­чать в себя все большее их число. Во-вторых, расширение состава социально защищенных групп; это значит, что сначала система социального обслуживания охватывала только лиц наемного труда и лишь постепенно стала распро­страняться и на другие, также нуждающиеся в защите группы людей (например, на ремесленников, определенные слои неработающих, на находящихся в стадии реабилитации, на пользующихся социальной помощью). В-третьих, увеличение количества и повышение уровня услуг со­циального обслуживания; это значит, что количество предоставляе­мых услуг было вначале ограниченным. С ростом экономического потенциала государства стало возможным постепенно повысить и уровень предоставляемых услуг.

Для большинства стран ха­рактерен подход к социальному обслуживанию, базирующийся на двух принципах: 1) принципе поддержки, для которого характерно включение государства лишь после того, как будут задействованы об­щественные объединения, т.е. передача части полномочий государст­ва в условиях рыночных отношений многим добровольно действую­щим организациям, местным властям, что позволяет говорить о функциональной децентрализации; 2) переход ведущей роли и ответственности к государству, если это касается не только гарантий прав человека, но и обеспечения людям нормальных условий жизни.

В ФРГ, кроме того, действуют следующие принципы социального обслуживания: принцип страхования (финансирование соцобслуживания за счет взносов, взаимосвязь между взносами и объемом соци­альных услуг), принцип обеспечения (финансирование за счет нало­гов), принцип попечительства (финансирование за счет бюджета и ориентация на индивидуальную нуждаемость).

В Великобритании действуют принципы: универсальность (рас­пространенность социального обслуживания на все население стра­ны), всеобщность (распространенность на все случаи социального риска), единство управления (управление социальным обслуживани­ем осуществляется Государственной публичной службой), единообра­зие предоставляемых услуг (они должны быть одинаковы по начисле­нию и положению и не зависеть от величины доходов).

В США государственная система социального обслуживания, не­посредственно включающая в себя социальную работу, сложилась значительно позднее, чем в странах Европы. Долгое время там не уделялось должного внимания социальному обслуживанию. Усилия государства были направлены преимущественно на пенсионное обес­печение и социальное страхование. Социальное обеспечение США именовалось пенсионным обеспечением, в Англии — профессиональ­ным пенсионным обеспечением, в Австралии — системой супераннуции, во Франции — дополнительными профессиональными пенсия­ми, в ФРГ — производственным страхованием. Усложняясь, структу­ра производственного социального обеспечения стала включать в себя наряду с медицинским обслуживанием застрахованных и соци­альное обслуживание.

В настоящее время в США действуют Закон о социальной защите и Закон о социальном обеспечении 1935 г. К этим законам по мере развития страны принимаются поправки. В 1975 г., например, принята 20-я статья в Закон о социальном обеспечении, которая вводит сле­дующие нормы: на бесплатное социальное обслуживание могут рас­считывать лица, чей доход составляет менее 80% среднего душевого дохода соответствующего штата. Если доход превышает эту сумму, за услуги взимается плата. Федеральные фонды на социальное обслужи­вание распределяются между штатами в соответствии с численностью населения. Государственные службы социальной помощи финансиру­ются на 75% из федеральных средств, на 25% из средств штата.

Основным законом, регулирующим социальное обслуживание пожилых людей, является Закон 1992 г. «О пожилых американцах». Выделяемые по закону средства предназначаются для организации и оказания различных видов помощи. Среди них услуги престарелым по месту жительства, предоставление питания как группового, так и индивидуального. Предусмотрены также различные виды помощи, обусловленные специальными нуждами. На финансирование назван­ных услуг направляется 70% всех ассигнований, центральное место уделяется программе питания. Воспользоваться программой питания имеют право пожилые граждане в возрасте 60 лет и старше. Инвали­ды получают питание, если необходимо, на дому, по возрасту они могут быть моложе 60 лет. Более 2/5 единиц питания доставляется по месту жительства, остальные 3/5 распределяются в ближайшие от места жительства пункты.

Из федеральных средств действуют программы общей помощи, которые значительно различаются в штатах и отдельных районах. Их называют «Программы последней надежды». Они могут быть сужены до обслуживания одной группы людей, например инвалидов, семей инвалидов и др. Все категории нуждающихся (за исключением трудо­способных взрослых, которые практически не включены ни в одну программу) обслуживаются лишь в 10 штатах.

Помимо программ общей помощи существуют программы чрез­вычайной и особой помощи. Программы чрезвычайной помощи пре­дусматривают социальную поддержку в тех ситуациях, которые не планируются в общих программах. Программы особой помощи наце­лены на удовлетворение нестандартных нужд людей. Несмотря на то, что программы государственные, принимать участие в них могут ча­стные социальные агентства.

В ФРГ действует разветвленная система социальной помощи. Право на социальное обслуживание принадлежит коренным жителям страны. С 1 января 1991 г. вступил в силу Закон об оказании помощи на дому для лиц, утративших спо­собность к самостоятельному обслуживанию, пожилых людей. Для обслуживания на дому необходим статус застрахованного лица, уча­стие в настоящем или прошлом в профессиональной деятельности. Объем помощи позволяет гражданам максимально оставаться в до­машних условиях и сводит к минимуму необходимость помещения их в институт призрения (тем более, что пребывание там обходится зна­чительно дороже, чем обслуживание на дому).

В Нидерландах с 1968 г. действует закон «О страховании специ­альных медицинских расходов», который предусмотрел следующие формы социального обслуживания: дома призрения, стационары, дома дневного и ночного пребывания, обслуживание на дому (специ­альными национальными ассоциациями). Институт призрения опла­чивается пенсией и дополнительными доходами (если они есть). Од­нако государство установило верхний предел оплаты помощи. Бес­платно оказывается помощь, предоставляемая на определенный срок.

В Великобритании сохранил свое значение Закон об оказании помощи 1948 г. Согласно ему, все режимы социальной помощи (включая медицинскую) находятся в ведении Министерства социаль­ного обеспечения и здравоохранения. Нуждающимся предоставляется персональная социальная помощь. 97% лиц преклонного возраста, проживая дома, пользуются медицинской, санитарной помощью и социальным обслуживанием. Врачи оказывают медицинские услуги, работники социальной сферы организуют питание, досуг в центрах дневного пребывания. Лица, которые не могут жить дома, помеща­ются в специально оборудованные квартиры, которые содержатся на 80% локальными сообществами и на 20% некоммерческими ассоциа­циями и частными институтами. Кроме того, существуют дома для престарелых, которые финансируются за счет местных налогов и пра­вительственных субсидий. Оплата в таких домах может частично по­крываться за счет проживающего (5%).

В Швеции в 1982 г. принят Закон «О социальном обеспечении». Он провозглашает, что пожилые лица должны иметь высококачест­венное жилье, находящееся по соседству со службой по оказанию со­циальных, коммерческих, медико-санитарных и культурных услуг. Обслуживание зависит от состояния здоровья и средств обслуживае­мого лица. Закон устанавливает право на жилищное пособие или до­тацию для обустройства жилья. Нуждающимся предоставляется обычное или специально обустроенное жилье, для тяжелых инвали­дов — жилье с повышенным уровнем комфортности. Предусмотрено отдельное жилье в общежитии либо домах-пансионатах для лиц пре­клонного возраста и с особо тяжелым состоянием здоровья.

В Дании в мае 1987 г. принят Закон о жилище, способствующий строительству нового и переоборудованию старого жилья, приспособ­ленного к нуждам лиц преклонного возраста. Закон позволяет им жить дома, даже если они нуждаются в необходимой помощи. Для этого закон предусматривает порядок субсидирования сообществ и руководства при строительстве жилищ в соответствии с локальной необходимостью; жилищные пособия для лиц преклонного возраста. Закон учитывает: постоянное возрастание количества лиц преклонно­го возраста и обусловленных им расходов государства и сообщества; волю лиц преклонного возраста, желающих сохранить свою автоно­мию в семейном окружении; наличие услуг, связанных с помощью и уходом на дому, предоставляемых сообществом.

В соответствии с конституцией Испании и общими законами в автономных сообществах принят ряд законодательных актов, направ­ленных на социальную защиту граждан. Автономное сообщество Кастилии и Леона приняло Закон № 18/1988 о социальной деятель­ности и социальном обслуживании. Автономное сообщество Андалузия, страна Басков, автономное сообщество Каталония приняли За­коны о социальном обеспечении, предусматривающие социальное обслуживание граждан, повышение качества жизни пожилых людей, индивидуализацию помощи.

Во Франции защита лиц, утративших самостоятельность, в том числе пожилых и находящихся в институтах призрения, определяется больничной реформой 1970 г. и законами 1975, 1978 и 1990 гг. Они устанавливают дифференцированную тарификацию оплаты услуг при длительном содержании (госпитальные структуры) и при длительном амбулаторном лечении (структуры домов для престарелых). При ока­зании помощи на дому установлены верхние пределы возможных расходов, в случае их превышения предусмотрена госпитализация. В тяжелом положении оказываются люди с невысоким доходом, ко­торым может быть отказано в необходимой помощи.

В Бельгии приняты многочисленные законы и постановления, направленные на социальную помощь пожилым людям, в которых установлены тарифы и различия между санитарным и социальным аспектами в отношении финансовых ресурсов семьи. Многие акты не согласованы между собой и порождают исключения из правил. Все большее развитие в стране получает уход на дому за пожилыми граж­данами, но стоимость этих услуг остается чрезмерно высокой. При этом подобных служб недостаточно, не везде достаточно кадров с не­обходимой геронтологической подготовкой.

Анализ законодательства показывает, что положение лиц, нуж­дающихся в социальном обслуживании, в различных странах неоди­наково. В некоторых странах, чтобы получить социальное обслужива­ние, необходимо иметь медицинскую страховку и выплачивать в те­чение определенного времени страховые взносы (ФРГ, Нидерланды), иметь стаж профессиональной деятельности (ФРГ). В интересах по­жилых людей законодательство некоторых стран (США, ФРГ, Дания, Швеция) ориентировано на оказание социальной помощи на дому, на создание наилучших условий для проживания их дома, в семье.

Помимо государственных социальных служб в зарубежных стра­нах существуют добровольные некоммерческие социальные службы, которые финансируются местными фондами, включая конфессио­нальные католические, протестантские и др.; частные коммерческие организации, спонсорами которых выступают частные лица и финан­сирование идет за счет взносов; организации, объединенные на про­фессиональной основе.

В большинстве экономически развитых стран действуют много­численные Ассоциации. Ассоциации образуются в защиту интересов своих членов. Например, в Великобритании Ассоциации учителей средних школ, учителей высших учебных заведений и колледжей, учи­телей последующего образования решают задачи социального обеспе­чения корпоративного интереса, статуса членов педагогического кор­пуса, им же предоставляется в случае необходимости социальное об­служивание. При этом возможности корпорации выходят за рамки возможностей органов образования, различных фондов поддержки учителей, которых также создано много. В частности, для учителей созданы и работают общества содействия и взаимоподдержки.   Во многих Ассоциациях есть экспертные советы, быть членом Ассоциации — своего рода гарантия определенных льгот и социаль­ной помощи.

Таким образом, зарубежное законодательство о социальном обслу­живании в разных странах имеет много общего: социальное обслужи­вание инвалидов обеспечивается, как правило, государственными га­рантиями. Финансируется оно государственными и муниципальными органами. Социальное обслуживание пенсионеров обеспечивается госу­дарственными социальными учреждениями и профессиональными ас­социациями, союзами, а обслуживание лиц, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации, — добровольными обществами, лигами, общи­нами.