Систематизация нормативных правовых актов

В каждом государстве действует множество различных норматив­ных правовых актов. Это обусловлено разнообразием правотворчес­ких органов, динамикой развития общественных отношений и соот­ветственно их регулирования, множеством источников права и другими факторами. Поскольку в таком массиве актов сложно ориен­тироваться, необходима их систематизация, т.е. приведение в единую систему, упорядочение.

Систематизация нормативных правовых актов позволяет, во-пер­вых, быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, допол­нение или отмену; во-вторых, выявить пробелы, коллизии, иные не­согласованности в нормативном материале; в-третьих, совершенство­вать действующую систему законодательства.

Современная юридическая практика использует четыре способа систематизации нормативных правовых актов: учет; инкорпорацию; консолидацию; кодификацию. При этом в соответствии с требования­ми юридической техники систематизаторская работа должна прово­диться в определенной последовательности и по определенным ста­диям.

Учет состоит в сборе, хранении, поддержании в рабочем состоя­нии нормативных правовых актов, которые необходимы для деятель­ности данной организации, предприятия, фирмы и т.д. Основная за­дача данного вида систематизации — возможность оперативно находить нужную правовую информацию. Данный вид систематиза­ции проводится практически всеми государственными органами, юридическими лицами, а также различными юридическими учрежде­ниями и организациями.

Сведения о необходимых нормативных правовых актах можно по­лучить из официальных источников, сборников и собраний этих актов, а также из информационно-поисковых систем.

Совокупность нормативных правовых актов, взятых на учет, со­ставляет информационный фонд. Учет ведется как автоматизирован­ным путем, так и с помощью ручного поиска, т.е. путем фиксации актов по тематике или в хронологическом порядке в специальном журнале, на карточках в специальной картотеке.

Инкорпорация относится к внешним формам систематизации. Она выражается в подготовке и издании сборников, собраний норматив­ных правовых актов с целью обеспечить нормативным материалом не конкретное учреждение, организацию, а широкий круг субъектов. Инкорпорация лишена правотворческой природы, но акты публику­ются в сборниках и собраниях не в первоначальной редакции, а с уче­том последующих дополнений, изменений, в том числе в новой ре­дакции. Следовательно, прежде чем поместить в сборник тот или иной акт, его внешне обрабатывают — из текста удаляются нормы или их части, утратившие силу, исключаются статьи или части, не имею­щие нормативного характера, и т.д. Однако такая внешняя обработка текста нормативного правового акта не затрагивает собственно нор­мативного содержания акта. Таким образом, сохранение неизменным нормативного содержания акта — отличительная особенность инкор­порации от кодификации и консолидации.

Сборники готовятся как самими правотворческими органами, так и другими государственными органами, издательствами, юридически­ми учреждениями.

В зависимости от того, кто подготовил сборник или собрание, вы­деляют три вида инкорпорации: официальную, официозную (полуофи­циальную), неофициальную.

Официальным сборник или собрание считаются в двух случаях. 1) если сам правотворческий орган подготовил и издал собрание или сборник; 2) правотворческий орган утвердил или иным образом одоб­рил собрание, подготовленное другим органом. На официальную ин­корпорацию можно ссылаться при разрешении юридических споров и вопросов.

К числу официальных инкорпораций относится Свод законов — инкорпорированное издание нормативных актов высших органов го­сударственной власти и государственного управления страны. Свод всегда является источником официального опубликования норматив­ных правовых актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческого органа с последующим одобрением подготовленно­го издания. Свод имеет приоритет перед всеми ранними официальны­ми публикациями актов. Кроме того, подготовка Свода всегда сопро­вождается большой законотворческой работой, поскольку в процессе создания Свода законов выявляются и признаются утратившими силу акты или их части, вместо множества мелких актов издается один обобщающий акт. С 1995 г. в России ведется подготовка Свода зако­нов Российской Федерации.

Официозными признаются собрания, которые готовятся по поруче­нию правотворческого органа, но впоследствии издаются без его офи­циально выраженного одобрения. Например, в свое время издавалось Собрание действующего законодательства СССР, которое подготав­ливалось Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, но отдельные тома не были утверждены соответствующими органами.

Неофициальные инкорпорации проводятся научными учреждения­ми, научными коллективами, издательствами, отдельными учеными. Эти издания не являются официальными изданиями и, следователь­но, официальными источниками, на них нельзя ссылаться при пра­воприменении.

Консолидация — это сведение множества нормативных правовых актов в один укрупненный акт. Новый акт заменяет вошедшие в него акты, поскольку принимается правотворческими органами и имеет собственные реквизиты.

Таким образом, при консолидации:

а) не меняется содержание правового регулирования, а все ранее принятые акты объединяются в новом без изменения или проводится лишь их редакционное совершенствование, например, устраняются противоречия, повторы, тождественные нормы и т.д.;

б) объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует новый акт;

в) работа осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении ими принятых (а не чужих) актов, т.е. имеет место «авторское упорядочение актов»;

г) чаще всего упорядочиваются акты по вопросам налогообложе­ния, административной ответственности.

Кодификация есть особая содержательная форма систематизации нормативных правовых актов. Под кодификацией понимается систе­матизация действующего законодательства, направленная на его ко­ренную переработку путем подготовки и принятия нового кодифика­ционного акта. Упорядочивая законодательство, кодификация в то же время имеет в виду принятие новых норм права, совершенствование законодательства по существу, комплексное развитие правовой систе­мы, изменение правового регулирования общественных отношений определенного вида или конкретной сферы деятельности. Таким об­разом, кодификация — один из видов правотворческой работы, ха­рактеризуемый новизной регулирования общественных отношений.

В юридической науке различают всеобщую, отраслевую и специ­альную кодификацию. Ко всеобщей кодификации принято относить Свод законов. Отраслевая кодификация охватывает определенную от­расль права или подотрасль, наиболее распространенный акт отрасле­вой кодификации — кодекс. Специальная кодификация группирует нормы права определенного правового института или нескольких ин­ститутов, например Таможенный кодекс.

Юридической практике известны несколько видов кодификаци­онных актов. Самый распространенный из них — кодексы. Россий­ская правотворческая практика пошла ныне по пути создания кодек­сов. Они представляют собой крупные сводные акты, подробно регулирующие сферу однородных общественных отношений. Кодек­сы удобны в пользовании, содержат большое число конкретных норм, которые менее абстрактны, чем, например, нормы Конституции или Основ законодательства. Кодексы решают проблему множественнос­ти нормативных правовых актов.

Другой вид кодификационных актов — Основы законодательства. Эти крупные нормативные правовые образования содержат принци­пы правового регулирования общественных отношений и применимы в федеративном государстве, поскольку создают единое правовое про­странство.

К числу кодификационных актов относят также уставы, которые регулируют сферу государственной деятельности, например железно­дорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, связи. Уста­вами определяется правовое положение субъектов Федерации в Рос­сийской Федерации — краев, областей, двух городов федерального подчинения — Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов, автономной области. Чаще всего это комплексный акт, регулирующий все сферы деятельности субъекта.

К кодификационным актам относят также положения, своего рода сводные акты, регулирующие статус определенного государственного органа или организации, учреждения. Нередко Положение идентично Уставу, равнозначный по своей юридической силе акт. И, наконец, Правила, которые регламентируют порядок организации и структуру отдельной организации или вида деятельности. Нередко Правила со­держат процедурные положения и предписания.

Считается, что в перспективе законодательство Российской Феде­рации должно быть преимущественно кодифицированным, посколь­ку кодификационные акты обладают рядом преимуществ и досто­инств:

1) делают законодательство компактным, согласованным, облада­ют способностью наилучшим образом упорядочивать действующее за­конодательство;

2) укрепляют системность законодательства, его юридическое единство;

• охватывают широкий круг общественных отношений, наиболее важных для жизнедеятельности государства и общества;
• имеют сводный характер, обеспечивают преемственность в пра­вовом регулировании;
• имеют сложную структуру, которая обеспечивает рациональную организацию нормативного материала;
• содержат обязательный элемент новизны в нормативном право­вом регулировании общественных отношений;
• регулируют общественные отношения на основе единых прин­ципов и тем самым создают устойчивость такого регулирования.