Стадии правотворчества. Законодательный процесс

Выше отмечались в качестве особенностей правотворчества его процедурность, процессуальность, стадийность.

В литературе называют разное число стадий — от трех до шести – девяти. Так, в учебнике «Теория государства и права» (авторы В.В. Ла­зарев и СВ. Липень. М., 1998) выделены три основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие.

В.М. Сырых называет шесть стадий:

• принятие решения о внесении изменений в действующую сис­тему норм права;
• подготовка проекта нормативного правового акта;
• рассмотрение его правотворческим органом;
• обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъ­ектами;
• принятие акта;
• опубликование акта.

Ю.А. Тихомиров насчитывает девять стадий:

• выявление потребности в правовой регламентации обществен­ных отношений;
• определение субъектов, правомочных принимать правовые ре­шения, и вида нормативного правового акта;
• принятие решения о его подготовке;
• разработка концепции акта;
• подготовка проекта акта;
• предварительное рассмотрение проекта акта;
• общественное обсуждение проекта;
• официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необ­ходимых процедур;
• принятие акта, его подписание, опубликование, вступление в
  силу.

Таким образом, большинство стадий правотворчества составляет так называемый предпроектный этап, а собственно принятию право­творческого решения отведены всего две-три стадии.

Основная часть ученых, рассматривая законодательный процесс, который в нашей стране регулируется Конституцией Российской Фе­дерации, Регламентами палат Федерального Собрания и действую­щим законодательством, выделяют четыре главные стадии. За его рам­ками оставляется предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу. Послед­няя не всегда реализуется в законопроекте.

В Конституции Российской Федерации законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной ини­циативы.

Таким образом, выделяют следующие стадии законодательного процесса:

а) законодательной инициативы;

б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе;

в) принятие закона;

г) промульгация и вступление закона в юридическую силу.

Стадия законодательной инициативы представляет собой офици­альное внесение в парламент (в нашей стране в Государственную Думу) уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необхо­димыми атрибутами — преамбулой, разделами, главами, формулиров­ками статей и др., а законопредложение содержит лишь идею будуще­го закона.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законо­проект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивиро­вать свой отказ работать над данным законопроектом.

Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициати­вы, различен в разных странах. В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Прави­тельство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам своего ведения и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов (ст. 104 Конституции РФ).

Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над за­конопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специаль­ных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа.

Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только специфику, но и общие черты.

На первом чтении решается вопрос о целесообразности представ­ленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты же оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста. Если законопроект считается приня­тым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты (комиссии).

Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом, а по существу и постатейно — по докладу комитета, проводившего его до­работку. На этом этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.

В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.

Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специаль­ным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.

Данная стадия проходит в форме голосования. В однопалатных парламентах эта стадия служит завершением последнего чтения. В двухпалатных парламентах законопроект подлежит одобрению верхней палатой.

В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Феде­рации. Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов (ст. 105 Конституции РФ).

Совет Федерации должен в течение 14 дней хотя бы начать рас­смотрение принятого Государственной Думой закона и переданного для одобрения Советом Федерации. При этом обязательному одобре­нию подлежат законы по вопросам:

а) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финан­сового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денеж­ной эмиссии;

б) ратификации и денонсации международных договоров;

в) статуса и защиты государственной границы Российской Феде­рации;

г) войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).

Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделан­ных согласительной комиссией. Но Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повтор­ном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов.

При принятии федерального конституционного закона требуется чтобы за него в Государственной Думе проголосовали две трети депу­татов, а в Совете Федерации — три четвертых, при этом Президент Российской Федерации не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его (ст. 108 Кон­ституции РФ).

Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации. В течение 14 дней Президент подписывает закон и обнародует его. Но Президент обладает правом вето в отношении федеральных законов (кроме федеральных консти­туционных). В этом случае Государственная Дума вновь рассматрива­ет закон. Преодолеть президентское вето возможно посредством по­лучения при голосовании в обеих палатах две трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ).

Порядок вступления федеральных законов в силу регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде­ральных законов, актов палат Федерального Собрания». Федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их под­писания Президентом Российской Федерации (акты палат не позднее десяти дней) и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования. Источниками официального опубли­кования законов являются «Российская газета» и «Собрание законо­дательства Российской Федерации».

Специальный порядок опубликования и вступления в силу уста­новлен для президентских указов, правительственных постановлений и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Этот порядок регулируется Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. Он изложен в разделе о действии норма­тивных правовых актов во времени.

В официальном издании воспроизводится полный аутентичный текст закона. Указывается также срок вступления закона в действие. Но во всех случаях нельзя вводить закон в действие ранее его официального опубликования.