Сравнительный анализ правового положения субъектов Российской Федерации

Как известно, есть немало таких федераций, которые живут мирно и не

разваливаются на части, подобно нашей родине. Например, США и ФРГ. Современное

государственное устройство России многим обязано опыту именно этих стран.

Если у США мы позаимствовали идею сильной президентской власти, то распределение

предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в РФ скорее напоминает

германскую модель.

Одной из главных особенностей государственного устройства США является

то, что здесь отсутствует понятие совместного ведения федерации и субъектов.

В США только два вида предметов ведения: исключительное ведение федерации

и исключительное ведение отдельных субъектов федерации. Последнее не ограничено

списком конкретных вопросов и полномочий, а определено по принципу так

называемой остаточной компетенции: все, что прямо не отнесено к ведению

федерации или прямо не запрещено для отдельных штатов, относится к их исключительному

ведению. Штаты обладают обширными полномочиями: они имеют собственные конституции,

самостоятельно осуществляют регулирование большинства вопросов гражданского,

уголовного, семейного, коммерческого права. Так, если в большинстве штатов

действует англо-саксонская система права, где (особенно в гражданском праве)

преобладает судебный прецедент, то в штате Луизиана, некогда принадлежавшем

Франции, до сих пор действует Гражданский кодекс Наполеона 1804 года.

Несколько иначе выглядит система государственного законодательства в

ФРГ. Так, как и в РФ, выделяются три вида предметов ведения: исключительное

ведение федерации, исключительное ведение земель и так называемая конкурирующая

законодательная компетенция федерации и земель. Очевидно, именно она послужила

прототипом "совместного ведения" федерации и субъектов, упоминаемого конституцией

РФ. К конкурирующей компетенции в Германии относятся такие вопросы, как

гражданское и уголовное право, судоустройство, государственное социальное

обеспечение и т.д. Федерация имеет преимущественное право законодательства

по этим вопросам либо когда этого требуют общегосударственные интересы,

либо когда регулирование данного вопроса законом отдельной земли нарушает

интересы другой земли. Во всех иных случаях данная проблема окончательно

решается тем законом, который принят раньше: либо федеральным, либо земельным.

Это, в частности, означает, что в ФРГ, в отличие от РФ, не осуществляется

постановка федеральных законов "над" земельными, в частности, не допускается

издание законов земель "в соответствии с федеральным законом, определяющим

общие принципы" (цитата из конституции РФ). Вопрос в Германии решается

сразу по существу, а на федеральном или региональном уровне это будет сделано,

- неважно. "Выигрывает" тот, кто успел сделать это раньше, так что термин

"конкурирующая компетенция" вполне отражает сущность совместного ведения федерации и субъектов в ФРГ.

Могущая показаться "анархичной" германская система конкурирующей законодательной

компетенции в действительности вносит в государственную жизнь куда больше

порядка, чем российская модель "совместного ведения", о которой самое время

поговорить подробно.

Итак, как делится власть между федерацией и субъектами в России? Конституция

РФ определяет три вида предметов ведения: исключительное ведение РФ (то

ест государства в целом), исключительное ведение субъектов федерации и

совместное ведение РФ и субъектов. Именно понятие совместного ведения -

в том виде, в котором оно закреплено в конституции, является источником

конфликтов между центром и регионами

Во-первых, круг вопросов, которые вправе разрешать федерация в целом,

неоправданно широк - гораздо шире, чем аналогичный круг вопросов в куда

более территориально компактной Германии, не говоря уже о вовсе скромном

(сравнительно с российским) ведении федерации в США. Кроме того, в России

гораздо больше вопросов прямо отнесено к исключительному ведению федерации.

И это при том, что территорию России населяют многомиллионные народы с

очень разными традициями и культурой. Казалось бы, степень внутреннего

законодательного своеобразия различных территорий в РФ должна была бы быть

большей, чем в более граждански гомогенных США и ФРГ. Однако именно тот факт, что уклады и религии населяющих Россию народов столь многообразны,

центру, чтобы удержаться, кажется просто необходимым взять в свои руки

решение абсолютного большинства вопросов. В то же время в США отдельные

штаты наделены правом законодательства в области гражданского, уголовного

права, исполнения уголовных наказаний. В Германии это область конкурирующей

компетенции. Почему бы и в России не дать возможность регионам решать свои

проблемы так, как они считают необходимым? А если уж центр диктует регионам,

как они должны жить, то зачем нам тогда красивое название "Федерация"?

Давайте честно признаем, что до сих пор живем в империи и держимся вместе

отнюдь не благодаря взаимопониманию и добро- вольному сотрудничеству регионов.

Один из наиболее гротескных примеров неоправданного вторжения федерации

в дела регионов: издание Закона РФ "Об основных принципах организации органов

местного самоуправления в РФ". Даже в столь национально и культурно однородных

странах, как Германия и Австрия, этот вопрос отнесен к исключительному

ведению отдельных земель. В России же, где местное самоуправление должно

осуществляться с учетом культурных и правовых традиций разных народов и

этнических групп, вообще не представляется возможным решать подобные вопросы

на федеральном уровне! Конституция закрепила право каждого на местное самоуправление,

- этого более чем достаточно. Закон РФ "Об основных принципах организации..."

в этой связи абсолютно лишний и даже вредный, поскольку не оставляет субъектам

федерации возможности по-своему регулировать данные вопросы и в действительности

не столько определяет "основные принципы", сколько, вопреки букве и духу

Конституции РФ, решает за субъекты все вопросы, отнесенные к их ведению

(в том числе исключительному).

Во-вторых, способ, которым реализуется совместное ведение федерации

и субъектов, также далек от совершенства. В соответствии со статьей 76

Конституции РФ, "по предметам совместного ведения издаются федеральные

законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской

Федерации". Это фраза означает буквально следующее: субъекты федерации

могут, конечно, издавать свои законы, но только на основании уже существующих

положений федерального законодательства. И только такие законы, какие оно

предписывает. То есть, если в федеральном законодательстве существует пробел

в области, скажем, все тех же "основных принципов организации органов местного самоуправления", субъекты федерации самостоятельно его заполнить не могут.

Характерной становится ситуация, когда организация органов местного самоуправления

в Санкт-Петербурге и в республике Тува регулируется одним и теми же положениями

одного и того же федерального закона. А данным субъектам федерации, имеющим,

между прочим, "свою конституцию (устав и законодательство" (ч.2 ст.5 Конституции

РФ), - остается фактически только выбрать имя покрасивее для своих местных

органов и закрепить сие достижение на уровне закона субъекта федерации.

Видимо, предполагается, что именно такие законы ("О названии органов местного

самоуправления в...") и должны составлять основу "законодательства субъектов

Федерации".

Таким образом, основная беда федерального устройства России - в порочном

определении Основным Законом понятия совместного ведения. Тот вариант распределения

властных полномочий между центром и регионами, который существует в РФ,

похож на лоскутное одеяло: система органов власти построена по образцу

США, федеративные отношения больше напоминают ФРГ, а все вместе оказывается

до боли знакомым по недавнему и более отдаленному российскому прошлому.

Законодательство субъектов федерации по важнейшим вопросам принимает характер подзаконных актов, в то время как основное регулирование остается за центром.

Допускается произвольное вторжение федерации к дела субъектов. Из-за того,

что федеральные органы государственной власти не в состоянии эффективно

решать стоящие перед ними вопросы, повсеместно тормозится принятие регионального

законодательства. Важнейшие вопросы общественной жизни остаются неурегулированными. Конфликт между центром и регионами усиливается.

Анализ общего состояния федеративных отношений в Российской Федерации позволяет говорить об отсутствии ясного представления как о содержании и, соответственно, специфике модели российского федерализма, так и о перспективах ее дальнейшего развития. Непоследовательный характер преобразований, осуществляемых в рассматриваемой области, проявляется прежде всего в неопределенности отношений собственности, в противоречивости межбюджетных отношений и т.д. Однако эти факты -- не причина, а следствие. Прежде всего, -- следствие низкого уровня теоретической проработанности модели отечественного федерализма.

Отсутствие взвешенных теоретических подходов к проблеме привело к тому, что на практике наметилось смешение вопросов формирования социально-экономических составляющих российского федерализма с выработкой нормативно-правовых атрибутов федеративного государства. Между тем, различия здесь носят качественный характер, а их недооценка приводит (как показывает исторический опыт) к серьезным негативным последствиям. Методологический смысл этих различий таков.

Федерация возникает в случае признания данной формы государства выгодной для общества, т.е. отвечающей его социально-экономическим, этнополитическим, оборонным и пр. интересам. Поэтому важнейшей предпосылкой процесса федерализации является достижение всей системой общественных отношений определенного качества, в т.ч. в социально-экономической, этнополитической, нормативно-правовой и иных сферах. Отсюда следует, что хотя внешне возникновение федерации вызвано принятием соответствующей конституции и иных законодательных актов, в исторической ретроспективе здесь присутствует иная причинно-следственная связь. Ее содержание в том, что в начале вызревают социально-экономические, политические и иные предпосылки образования федеративного государства. Затем формируется соответствующий интерес населения. И только потом право фиксирует факт создания основ федеративных отношений.

Если же придерживаться точки зрения, согласно которой возникновение федеративного государства главным образом связано с выработкой и конституционным закреплением нормативно-правовых инструментов и институтов регулирования федеративных отношений, то логично признать, что определяющим мотивом выбора федеративной формы государственности выступает не интерес общества (граждан), а обосновывающие политический интерес изыскания юристов.

Поздняков А.В. Стратегия российских реформ. - Томск, 1998. - 324 с.

Конституция Соединенных Штатов Америки. / USIA REGIONAL PROGRAM OFFICE. - VIENNA. – 25 с.

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. - М.: Дело, 1998. - 280 с.

Конституция Российской Федерации. - 1996. - 48с.

Галлиссо Р. Одолеть национализм или национализм одолеет нас: Специализированная информация: Реферат. - М.: РАН ИНИОН, 1993.

Федерация в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1993. - 112 с. Оглавление