Предмет, метод и система административно-процессуального права

Тема административного процесса, несомненно, является одной из актуальных и одновременно спорных в науке административного права. Понятию административного процесса, его видам, структуре, критериям классификации в юридической литературе уделено много внимания.

На разных этапах развития административного права вопросы содержания и структуры административного процесса в той или иной степени исследовались такими учеными, как А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин, Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, Г.А. Кузьмичева, Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах, А.С. Дугенец, Ю.А. Тихомиров, Б.В. Россинский, А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов, А.А. Демин.

Статья 72 (п. «к») Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство, что позволило ученым-административистам утверждать о том, что административно-процессуальное право получило конституционную «прописку».

Однако словосочетание «административно-процессуальное право» в административно-правовой литературе трактуется по-разному. Обусловлено это отсутствием единого подхода, прежде всего, к понятию и структуре административного процесса, урегулированного административно-процессуальными нормами.

Сторонники юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса рассматривают нормы, регламентирующие административно процессуальную деятельность, в качестве института административного права.

Среди сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса можно встретить три варианта трактовки термина «административно-процессуальное право». Отдельные ученые утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права либо признают наличие оснований для такого подхода, другие считают - что это подотрасль административного права, третьи (их большинство) полагают, что административно-процессуальное право — всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права.

Так, по мнению Д.Н. Бахраха административно-процессуальное право «это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно-процессуального права» . По мнению ученого сейчас административно-процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть.

Надо признать, что в учебной литературе в большинстве случаев термин «административно-процессуальной право» используется авторами либо как синоним словосочетания «административно-процессуальное законодательство», либо как собирательный термин для характеристики административно-процессуальных норм.

При этом обращается внимание на следующие особенности административно-процессуального права:

1) процессуальные нормы не систематизированы в рамках административно-правовой отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов;

2) процессуальные нормы вторичны, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли;

3) разнообразие источников административно-процессуального права. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, прини¬маемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Российской Федерации и других источниках

4) оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право .

Полагаем, что понятие «административно-процессуальное право» производно от понятия «административный процесс», а не от понятия административно-процессуальные нормы, которые регламентируют как процессуальные, так и внепроцессуальные виды административных процедур.

1. Предмет административно-процессуального права

Предметом правового регулирования административного права выступают общественные отношения с участием органов исполнительной власти и управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества, которые носят исполнительно-распорядительный характер. К первой группе относятся отношения: между соподчиненными органами исполнительной (вертикальные отношения); между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу (горизонтальные отношения); между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; между органами исполнительной власти и находящимися в их подчинении государственными субъектами предпринимательской деятельности; между органами исполнительной власти и субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность; между органами исполнительной власти и некоммерческими организациями; между исполнительными органами местного самоуправления и некоммерческими и некоммерческими организациями; между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями; между органами исполнительной власти и физическими лицами; между исполнительными органами местного самоуправления и физическими лицами. В предмет административного права включаются также управленческие отношения, которые возникают в сфере деятельности органов представительной и судебной власти, а также органов прокуратуры и Администрации Президента РФ .

Обобщая характеристику общественных отношений, входящих в предмет административного процессуального права можно сказать, что в итоге они образуют следующие группы общественных отношений:

- общественные отношения, регулируемые материальными нормами административного права;

- общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, земельного (аграрного), трудового, таможенного, финансового, экологического и других отраслей российского права, связанные с решением задач государственного управления;

- процессуальную деятельность органов государственной власти (за исключением исполнительной власти), связанную с осуществлением исполнительно-распорядительных полномочий.

2. Метод административно-процессуального права

Метод правового регулирования наряду с предметом выступают теми элементами, которые дают характеристику отрасли права. Как известно, правовое регулирование осуществляется посредством применения средств дозволения, предписания и запрета. В этой связи метод административного процессуального права можно определить как совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на соответствующие материально-правовые отношения, регулируемые преимущественно нормами административного права.

Рассмотрение метода административного процессуального права позволяет выделить следующие черты:

- представляет собой определенное соотношение средств предписания, запрета и дозволения;

- наиболее присущи правовые средства распорядительного типа;

- чаще всего представляет одностороннее волеизъявление одного из участников процессуальных отношений;

- не исключает использования диспозитивных средств;

- отличается динамизмом, что обусловлено природой материальных правовых отношений, процессуальный порядок регламентации которых обеспечивается нормами административного процессуального права.

Предписание — метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта процессуальной деятельности обязанностей совершения определенных действий в условиях, предписанных административно-процессуальной нормой.

Запрет — метод правового регулирования, предполагающий возложение обязанностей на участников процессуальных отношений воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения.

Дозволение — метод правового регулирования, предоставляющий участникам процессуальных отношений возможности самим выбирать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного процессуального права .

Следует иметь ввиду, что метод административного процессуального права отличается определенными изменениями, что связано с расширением сферы применения разрешительных средств правового регулирования. Такое положение позволяет в максимальной мере обеспечить реализацию правовых интересов участников административно-процессуальных отношений.

3. Источники административно-процессуального права

Источники (формы) административного процессуального права — это внешнее выражение и закрепление содержания норм административного процессуального права.

Виды юридических источников административного процессуального права:

- нормативный правовой акт — вид юридического акта, принятый компетентными субъектами правотворчества и содержащий нормы административного процессуального права;

- административно-правовой договор нормативного содержания — это двухстороннее или многостороннее соглашение между субъектами правотворчества, содержащее нормы административного процессуального права;

- административный прецедент — решение по конкретному управленческому делу, которое становится обязательным для всех аналогичных дел, возникающих в будущем;

- правовой обычай — санкционированное государством исторически сложившееся правило поведения в сфере управления;

- административно-правовая наука (доктрина) — научные труды (монографии, статьи, положения и т.п.) по вопросам административного процессуального права, на основании которых вырабатываются новые административно-процессуальные нормы и принимаются решения по конкретным управленческим делам;

- правосознание — совокупность идей, теорий, чувств, эмоций, взглядов, настроений, переживаний, на основании которых вырабатываются новые административно-правовые нормы и принимаются решения по конкретным процессуальным делам (выступало источником права в первые годы советской власти).

Основополагающий источник административного процессуального права — нормативный правовой акт, что обусловлено принадлежностью российской правовой системы к романо-германской правовой системе.

Виды нормативных правовых актов — источников административного процессуального права: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; законы СССР, не противоречащие российскому законодательству; законы РСФСР, не противоречащие российскому законодательству; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции и уставы субъектов РФ; законы и другие нормативные правовые акты представительных (законодательных) органов субъектов РФ; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты исполнительной власти органов местного самоуправления; локальные нормативные правовые акты (отдельных предприятий, учреждений, организаций).

Источники административного процессуального права отличаются низкой степенью систематизации административно-процессуального законодательства. В настоящее время существует насущная потребность в разработке и принятии ряда нормативных правовых актов высшей юридической силы, которые призваны регламентировать административные процессуальные отношения. Приходится констатировать, что более семи лет ждет принятия проект Федерального конституционного закона об административных судах. Кроме данного нормативного правового акта необходимо принять Административно-процессуальный кодекс, в котором реализовать основы концепции административного процесса, а также упорядочит подзаконное нормативное правовое регулирование отдельных административно-процессуальных производств.

Административное процессуальное право представляет собой совокупность административных процессуальных норм, образующих систему. Система административного процессуального права — это внутреннее строение административного процессуального права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных процессуально-правовых институтов и норм. Вопрос структуры административного процесса является дискуссионным и не получил однозначного разрешения. Такое положение обусловлено тем, что в теории административного процессуального права и действующем административно-процессуальном законодательстве этот вопрос не получил однозначного разрешения.

4. Система административного процессуального права

Признаки системы административного процессуального права:

- обусловлены спецификой регулируемых общественных отношений;

- представляет собой объективное правовое явление;

- характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов;

- включает определенные элементы;

- изменяется с учетом изменения предмета правового регулирования.

Административно-процессуальный институт – комплекс административно-процессуальных норм, регулирующих определенный вид процессуальных отношений и являющихся частью отрасли административного процессуального права.

Как сложное правовое образование административно-процессуальное отношение обладает внутренней организацией (структурой). Структура административно-процессуального отношения включает в себя следующие элементы: субъекты административно-процессуальных отношений; объекты административно-процессуальных отношений; содержание административно-процессуальных отношений.

Субъект административно-процессуальных отношений — это участник административно-процессуальных отношений, обладающий административно-процессуальной правосубъектностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.

Можно выделить следующие виды субъектов: физические лица (граждане), государственные органы и их структурные подразделения, государственные служащие, общественные (некоммерческие) объединения, предприятия, учреждения, организации и др.

При характеристике административно-процессуальных отношений большое значение имеет характеристика его объекта. Вопросы, связанные с объектом правового отношения являются наиболее сложными В философии под объектом понимается то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Объект – часть объективной реальности, с которой взаимодействует субъект. Такое понимание объекта приемлемо и к правовой сфере. В этой связи объект административно-процессуальных отношений — то, по поводу чего возникло, изменилось или было прекращено административно-процессуальное отношение.

Вопрос видовой классификации объектов правового отношения также не получил однозначного разрешения в правовой литературе. В настоящее время сформировались два концептуальных подхода: монистический (теория единого подхода) и плюралистический (теория множественности объектов).Наиболее развернутое выражение о обоснование монистической теории было дано О.С. Иоффе, который полагал, что объект правоотношения должен обладать способностью реагирования на правовое воздействие, а поскольку только человеческое поведение способно к этому, то человеческое поведение и следует признать объектом прав и обязанностей.

Нормативные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 03.11.2019 г. № 304-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.

3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: утв. Верховным Советом РСФСР 20.06.1984г. // Ведомости ВС РСФСР. – 1984. – № 27. – Ст. 909 (утратил силу).

Специальная литература:

4. Бакурова Н.Н. Административный процесс: содержание и новые подходы к структуре / Н.Н. Бакурова // Административное право и процесс. – 2018. – № 4. – С. 51-55.

5. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство / Д.Н. Бахрах // Государство и право. – 2018. – № 9. – С. 6-17.

6. Бахрах Д.Н. Административная ответственность по Российскому законодательству: краткий учебный курс / Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. – М. Норма, 2019. – 304 с.

7. Беляев В.П. Надзорно-процессуальные стадии / В.П. Беляев // Современное право. – 2018. – № 6. – С. 31-35.

8. Бородин С. С., Громыко С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций. – СПб., 2017.

9. Долинская В.В. Сроки в материальном и процессуальном праве / В.В. Долинская // Закон. – 2018. – № 6. – С. 5-9.

10. Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: монография / А.С. Дугенец. – М.: ВНИИ МВД РФ, 2017. – 228 с.

11. Зеленцов А.Б. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития / А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов // Административное право и процесс. – 2019. – № 12. – С. 3-15.

12. Куракин А.В. Административный процесс и его реализация в деятельности полиции: монография / А.В. Куракин. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2017. – 96 c.

13. Мещерякова Т.Р. Об особенностях исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях / Т.Р. Мещерякова // Вестник Магнитогорского государственного технического университета им. Г.И. Носова. – 2017. – № 2. – С. 83-87.