Предмет, метод и система административно-процессуального права

Тема административного процесса, несомненно, является одной из актуальных и одновременно спорных в науке административного права. Понятию административного процесса, его видам, структуре, критериям классификации в юридической литературе уделено много внимания.

На разных этапах развития административного права вопросы содержания и структуры административного процесса в той или иной степени исследовались такими учеными, как А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин, Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, Г.А. Кузьмичева, Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах, А.С. Дугенец, Ю.А. Тихомиров, Б.В. Россинский, А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов, А.А. Демин.

Статья 72 (п. «к») Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство, что позволило ученым-административистам утверждать о том, что административно-процессуальное право получило конституционную «прописку».

Однако словосочетание «административно-процессуальное право» в административно-правовой литературе трактуется по-разному. Обусловлено это отсутствием единого подхода, прежде всего, к понятию и структуре административного процесса, урегулированного административно-процессуальными нормами.

Сторонники юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса рассматривают нормы, регламентирующие административно процессуальную деятельность, в качестве института административного права.

Среди сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса можно встретить три варианта трактовки термина «административно-процессуальное право». Отдельные ученые утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права либо признают наличие оснований для такого подхода, другие считают - что это подотрасль административного права, третьи (их большинство) полагают, что административно-процессуальное право — всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права.

Так, по мнению Д.Н. Бахраха административно-процессуальное право «это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно-процессуального права»[1]. По мнению ученого сейчас административно-процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть.

Надо признать, что в учебной литературе в большинстве случаев термин «административно-процессуальной право» используется авторами либо как синоним словосочетания «административно-процессуальное законодательство», либо как собирательный термин для характеристики административно-процессуальных норм.

При этом обращается внимание на следующие особенности административно-процессуального права:

1) процессуальные нормы не систематизированы в рамках административно-правовой отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов;

2) процессуальные нормы вторичны, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли;

3) разнообразие источников административно-процессуального права. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, прини­маемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Российской Федерации и других источниках

4) оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право[2].

Полагаем, что понятие «административно-процессуальное право» производно от понятия «административный процесс», а не от понятия административно-процессуальные нормы, которые регламентируют как процессуальные, так и внепроцессуальные виды административных процедур.

1.Предмет административно-процессуального права

Предметом правового регулирования административного права выступают общественные отношения с участием органов исполнительной власти и управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества, которые носят исполнительно-распорядительный характер. К первой группе относятся отношения: между соподчиненными органами исполнительной (вертикальные отношения); между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу (горизонтальные отношения); между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; между органами исполнительной власти и находящимися в их подчинении государственными субъектами предпринимательской деятельности; между органами исполнительной власти и субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность; между органами исполнительной власти и некоммерческими организациями; между исполнительными органами местного самоуправления и некоммерческими и некоммерческими организациями; между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями; между органами исполнительной власти и физическими лицами; между исполнительными органами местного самоуправления и физическими лицами. В предмет административного права включаются также управленческие отношения, которые возникают в сфере деятельности органов представительной и судебной власти, а также органов прокуратуры и Администрации Президента РФ[3].

Обобщая характеристику общественных отношений, входящих в предмет административного процессуального права можно сказать, что в итоге они образуют следующие группы общественных отношений:

- общественные отношения, регулируемые материальными нормами административного права;

- общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, земельного (аграрного), трудового, таможенного, финансового, экологического и других отраслей российского права, связанные с решением задач государственного управления;

- процессуальную деятельность органов государственной власти (за исключением исполнительной власти), связанную с осуществлением исполнительно-распорядительных полномочий.

2. Метод административно-процессуального права

Метод правового регулирования наряду с предметом выступают теми элементами, которые дают характеристику отрасли права. Как известно, правовое регулирование осуществляется посредством применения средств дозволения, предписания и запрета. В этой связи метод административного процессуального права можно определить как совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на соответствующие материально-правовые отношения, регулируемые преимущественно нормами административного права.

Рассмотрение метода административного процессуального права позволяет выделить следующие черты:

- представляет собой определенное соотношение средств предписания, запрета и дозволения;

- наиболее присущи правовые средства распорядительного типа;

- чаще всего представляет одностороннее волеизъявление одного из участников процессуальных отношений;

- не исключает использования диспозитивных средств;

- отличается динамизмом, что обусловлено природой материальных правовых отношений, процессуальный порядок регламентации которых обеспечивается нормами административного процессуального права.

Предписание — метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта процессуальной деятельности обязанностей совершения определенных действий в условиях, предписанных административно-процессуальной нормой.

Запрет — метод правового регулирования, предполагающий возложение обязанностей на участников процессуальных отношений воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения.

Дозволение — метод правового регулирования, предоставляющий участникам процессуальных отношений возможности самим выбирать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного процессуального права[4].

Следует иметь ввиду, что метод административного процессуального права отличается определенными изменениями, что связано с расширением сферы применения разрешительных средств правового регулирования. Такое положение позволяет в максимальной мере обеспечить реализацию правовых интересов участников административно-процессуальных отношений.

Нормативные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 03.11.2019 г. № 304-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.
3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: утв. Верховным Советом РСФСР 20.06.1984г. // Ведомости ВС РСФСР. – – № 27. – Ст. 909 (утратил силу).

Специальная литература:

4. Бакурова Н.Н. Административный процесс: содержание и новые подходы к структуре / Н.Н. Бакурова // Административное право и процесс. – – № 4. – С. 51-55.
5. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство / Д.Н. Бахрах // Государство и право. – – № 9. – С. 6-17.
6. Бахрах Д.Н. Административная ответственность по Российскому законодательству: краткий учебный курс / Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. – М. Норма, 2019. – 304 с.
7. Беляев В.П. Надзорно-процессуальные стадии / В.П. Беляев // Современное право. – 2018. – № 6. – С. 31-35.
8. Бородин С. С., Громыко С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций. – СПб., 2017.
9. Долинская В.В. Сроки в материальном и процессуальном праве / В.В. Долинская // Закон. – 2018. – № 6. – С. 5-9.
10. Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: монография / А.С. Дугенец. – М.: ВНИИ МВД РФ, 2017. – 228 с.
11. Зеленцов А.Б. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития / А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов // Административное право и процесс. – – № 12. – С. 3-15.
12. Куракин А.В. Административный процесс и его реализация в деятельности полиции: монография / А.В. Куракин. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2017. – 96 c.
13. Мещерякова Т.Р. Об особенностях исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях / Т.Р. Мещерякова // Вестник Магнитогорского государственного технического университета им. Г.И. Носова. – 2017. – № 2. – С. 83-87.