Одной из существенных особенностей охраны природы является то, что нередко те или иные проблемы, возникающие в данной сфере, невозможно решить в рамках одного государства. К таким проблемам относятся охрана озонового слоя атмосферы, защита трансграничных водных объектов, мигрирующих животных и др., для решения которых требуются согласованные действия не одного, а нескольких государств, как правило, определенных, а иногда и всего мирового сообщества. Осознание необходимости согласованных действий всего мирового сообщества в области охраны окружающей природной среды – характерная черта современности. Успешное решение глобальных экологических проблем – непременное условие существования и развития нашей цивилизации.
Нарастание глобального экологического кризиса и необходимость совместных усилий стран мирового сообщества по его предотвращению стимулирует различные формы международного сотрудничества в сфере охраны окружающей природной среды. Государства должны найти способ договориться друг с другом о том, как сохранить биосферу Земли в условиях стремительного технического прогресса. Естественно, что достигнутые договоренности должны быть закреплены соответствующими нормативными актами, касающимися международного экологического контроля, исполнительных механизмов и юридической ответственности государств в области экологических правоотношений. В результате возникают международные правовые институты, действующие на базе различных международных объединений, ассоциаций, союзов и т. д.
Возможность участия России в этих объединениях предусмотрена статьей 79 Конституции РФ. При этом Россия в соответствии с международными договорами может передавать часть своих полномочий межгосударственным объединениям при условии, что это не влечет за собой каких-либо ущемлений свобод и прав человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Формируемые в процессе договоров, соглашений, конвенций нормы международного экологического права считаются частью общей правовой системы России. Вместе с тем, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотрено законодательством России, то применяются правила международного договора (см. ст. 15 Конституции РФ).
В настоящее время Россия является участницей почти 80 многосторонних соглашений. Наша страна подписала все документы Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 год), что повлекло за собой принятие Национального плана действий по окружающей среде (18 июля 1994 года), а также Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года. Россия вовлечена в процесс реализации Международной конвенции о климатических изменениях, о биологическом разнообразии, о защите озонового слоя Земли, о трансграничном загрязнении воздуха и т. д.
Всего же в мире действует свыше 1600 многосторонних глобальных и региональных международных конвенций и более 3000 двусторонних договоров, полностью или частично посвященных регулированию природоохранной деятельности.[1] Все они могут рассматриваться как источники международного экологического права.
Длительное сотрудничество государств по охране окружающей среды привело к выработке ряда важных положений (принципов), которые нашли всеобщее признание и фактически составили концептуальную базу международного экологического права.
- Становление и укрепление международного экологического сотрудничества
Международное экологическое сотрудничество стало реальностью в XX в. При этом с годами менялась его организационная форма и содержание. Исходя из этого выделяют следующие этапы международного экологического сотрудничества:[2]
- Становление международного экологического сотрудничества (1913-1948 гг.).
- Укрепление экологического сотрудничества в условиях нарастания угрозы экологической катастрофы (1948—1968 гг.).
- Международное экологическое сотрудничество на современном этапе.
Начало первого периода положила Международная конференция, состоявшаяся в 1913 г. в Берне (Швейцария). На конференцию, посвященную международной охране природы, собрались ученые из 18 стран, в том числе из России. Она носила информационный и организационный характер и лишь наметила пути развития природоохранительных идей. С докладом от России на конференции выступил академик И.П. Бородин.[3]
В 1923 г. в Париже состоялся первый Международный конгресс по охране природы. В 1928 г. в Брюсселе (Бельгия) было открыто Международное бюро защиты природы. Главным содержанием первого этапа развития международного сотрудничества в области охраны природы было повышение внимания ученых и международной общественности к этой проблеме. Однако в то время так и не удалось создать эффективный международный орган, который смог бы координировать и направлять природоохранную деятельность во всем мире.[4] Функции Международного бюро защиты природы (МБЗП) были ограничены лишь сбором информации о природоохранительных законодательствах, составлением справочников о национальных парках и заповедниках. Решение же основных проблем охраны природы и окружающей среды возлагалось на Лигу наций. Необходимо отметить, что в то время проблема охраны природы еще не была так остра, как сегодня, и не рассматривалась в качестве одной из приоритетных задач человечества.
Второй период в развитии международного сотрудничества в области охраны окружающей среды начался в 1948 г. С этого времени международное экологическое сотрудничество неразрывно связано с Организацией Объединенных Наций (ООН). ООН существует с 1945 г., когда на конференции в Сан-Франциско представители 51 государства подписали ее Устав. На 1 января 1994 г. в ООН входили 179 государств. В нее приняты все республики бывшего СССР. В современных условиях ООН принадлежит ведущая роль в решении комплексных международных проблем глобального характера. Начиная с конца 60-х годов, в число таких проблем выдвинулась охрана природы и окружающей среды.
В 1948 г. по инициативе ООН на базе Брюссельского международного бюро охраны природы был создан Международный Совет защиты природы (МСЗГТ). С 1959 г. он стал называться Международным Союзом охраны природы и природных ресурсов (МСОП).
С 1956 г. в работе МСОП принимал участие СССР, а с 1992 г. его место заняла Россия. В настоящее время членами МСОП от стран СНГ являются Агропромышленный комплекс, Всероссийское общество охраны природы, Туркменское общество охраны природы, Институт эволюции, морфологии и экологии животных им. А.И. Северцова АН России.
В 1962 г. 12 Генеральная конференция ЮНЕСКО приняла резолюцию «Экологическое развитие и охрана природных ресурсов, флоры и фауны», а 17 Сессия Генеральной Ассамблеи ООН принимает резолюцию «Экологическое развитие и охрана природы». В последующие годы круг природоохранительных мероприятий, осуществляемых такими органами ООН, как экономический и социальный совет (ЭКОСОС), организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и др., существенно расширился.
Таким образом, во второй период становления международной кооперации в области охраны природы хотя и заметно расширилось международное природоохранительное сотрудничество, мероприятия по охране природы характеризовались некоординированностью и осуществлялись силами одной или двух специализированных организаций, в основном ЮНЕСКО и МСОП. В этот период выявилась необходимость большего учета социально-экономических факторов в процессе планирования и осуществления развития производственной деятельности человека, координации мероприятий по природоохранной деятельности в мировом масштабе. В это время охрана природы по-прежнему рассматривалась как частная проблема, которую можно решить с помощью конкретных мероприятий в рамках отдельных государств. Финансы на охрану природы в ряде стран, в том числе и в СССР, выделялись по остаточному принципу. В то же время к концу этого периода экологические проблемы объективно вышли за национальные рамки и приобрели глобальный характер, и их решение стало одной из самых актуальных задач человечества.
Настало время всеобщего осознания глобальности экологической проблемы и на этой основе качественно нового этапа международного экологического сотрудничества. Начало третьему периоду развития международного экологического сотрудничества положило решение Генеральной Ассамблеи ООН в 1968 г. о созыве в 1972 г. международной конференции по окружающей среде. Это решение способствовало заметной активизации действий международных организаций, занимающихся международными проблемами. Оно вызвало необходимость тщательной подготовки к разработке природоохранных программ, и проблема окружающей среды стала рассматриваться уже как глобальная задача мирового масштаба. Для подготовки конференции был создан подготовительный комитет, в котором принял участие и СССР.
Конференция ООН по окружающей среде состоялась в июне 1972 г. в Стокгольме (Швеция). В ее работе приняли участие представители 113 стран, специализированных учреждений ООН, МАГАТЭ и других межправительственных и неправительственных организаций. Представители 86 государств представили на ней национальные доклады. Отчет этой конференции имеет символическое название «Земля всего одна!»
