В правовом государстве реализация прав граждан происходит посредством правовых механизмов, которые "приводятся" в действие при помощи органов государственной власти. В том числе органами исполнительной власти. Именно на них государством возложены разнообразные функции, в частности управление государственным имуществом, осуществление контроля и надзора, принятие нормативных правовых актов и оказание государственных услуг[1]. Центральной задачей органов исполнительной власти, по нашему мнению, является реализация законодательных положений, направленных на защиту прав гражданина и создание необходимых условий для реализации последним своих прав и законных интересов. При этом характерной особенностью отношений гражданина и исполнительной власти является возможность использования принудительной силы (государственного принуждения) соответствующим властным органом. В свою очередь, гражданин обладает определенным кругом прав и обязанностей по отношению к исполнительной власти, уравновешивающим его положение в отношениях с государственно-властными субъектами.
Отношения между гражданином и органами исполнительной власти весьма разнообразны. К ним относятся и отношения положительного свойства, то есть реализация предоставленных законом прав и свобод, а также обязанности гражданина перед государством. Эти отношения включают и явления негативного характера, то есть совершение правонарушений. Реализацию права гражданин может осуществить самостоятельно либо при содействии органов исполнительной власти, обязанных помочь ему в этом, но при нарушении требований законодательства вмешательство исполнительных органов власти неизбежно и необходимо. В данном случае эти органы реализуют свои функции по контролю и надзору.
Функции по контролю и надзору согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. (подп. "б" п. 2) - это осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Относительно дел об административных правонарушениях мы ограничиваемся отдельным видом контрольной функции - административно-юрисдикционной функцией органа исполнительной власти, которая реализуется посредством рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, рассмотрением и разрешением споров между гражданами и органами государственной власти. Это правоприменительная и правоохранительная деятельность, направленная на принятие индивидуального акта по конкретному факту нарушения режима законности в административно-правовых отношениях. Такое нарушение может выражаться в совершении административного правонарушения или принятии органом публичной власти решения, ограничивающего права и свободы отдельного гражданина (юридического лица). Подобная деятельность является не только результатом совершения правонарушения, но и осуществлением контроля за принятыми органами исполнительной власти решениями, а также действиями должностных лиц. Сочетая в себе черты деятельности по применению права и охране прав и законных интересов, такая деятельность органов исполнительной власти непосредственно затрагивает права и свободы граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и поэтому надлежащая процессуальная регламентация данного вида деятельности представляет собой первоочередную задачу.
Назначение административно-процессуальных норм состоит в том, чтобы обеспечить реализацию соответствующих материальных административно-правовых норм. Вместе с тем обеспечение реализации материальных норм еще не означает обеспечение законной реализации самих административно-процессуальных норм. Задача же норм-гарантий состоит не только в том, чтобы обеспечить посредством установления процессуальных норм законную реализацию норм материальных (это в большей степени свойственно процессу правотворчества), но и в том, чтобы обеспечить законное применение самих процессуальных норм[2].
Охарактеризуем процессуальное положение гражданина и органов исполнительной власти в деле об административном правонарушении, а также права и обязанности свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, защитника, представителя и понятого как участников производства по делам об административных правонарушениях
- Порядок рассмотрения органами исполнительной власти дел об административных правонарушениях
1.1. Процессуальное положение должностного лица органа исполнительной власти
При возложении на органы исполнительной власти обязанности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, по нашему мнению, достигается более быстрое (своевременное) разрешение дел данной категории, обеспечивается максимальная оперативность разрешения таких дел, что помогает "разгрузить" судебные органы от рассмотрения специфичных и менее значительных (в сравнении с уголовными) правонарушений. Такой подход базируется на многолетнем опыте России и зарубежных стран. На отдельные органы исполнительной власти возлагалось решение споров в сфере управления и привлечения к ответственности нарушителей правопорядка. К таким органам в советское время относились, например, земельные комиссии[3]. Основная административно-юрисдикционная нагрузка возлагалась на исполнительные комитеты. Так, исполком местного совета рассматривал жалобы, поданные в связи с нарушениями избирательных прав граждан, в частности невключение в список избирателей[4]. С развитием административных правоотношений потребовалось расширение и административно-юрисдикционного статуса органов исполнительной власти. Ко второй половине XX в. число органов исполнительной власти, наделенных административно-юрисдикционным статусом, значительно возрастает, и к началу XXI в. практически все они наделяются административно-процессуальными функциями.
В зарубежных странах органы исполнительной (публичной) власти также обладают правом разрешать споры между гражданами и органами публичной власти, привлекать граждан (их объединения) к административной ответственности. Так, в Великобритании действует целая система квазисудебных органов - административных трибуналов, деятельность которых позволяет значительно облегчить работу судей. Эти органы рассматривают более одного миллиона дел в год[5]. Однако в зарубежных странах англосаксонской системы права наблюдается тенденция к отделению квазисудебных функций от органов исполнительной власти и передаче их независимым органам правосудия по административным делам[6]. Такая тенденция представляется нам неоправданной. Развитие административно-юрисдикционных функций у органов публичной администрации обусловлено многими факторами. Как уже отмечалось, это способствует "разгрузке" судебной системы, процедура рассмотрения дел в административном порядке более упрощена, что облегчает положение заявителя. Формирование же системы квазисудебных органов, наряду с аналогичными судебными, в отрыве от органов публичной администрации повлечет снижение качества принимаемых решений, поскольку высокое качество и эффективность решений административного органа по таким делам зависят от квалификации должностного лица, рассматривающего дело и принимающего решение.
Право разрешать дела об административных правонарушениях передано органам исполнительной власти небезосновательно. Их сотрудники владеют необходимыми знаниями для надлежащего рассмотрения таких дел в качестве "первой инстанции". Поскольку органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией осуществляют контрольные и надзорные функции, то имеющаяся у них информация об объекте правонарушения позволяет качественно и квалифицированно принимать решения по существу дела. Таким образом, исполнительные органы государственной власти становятся и органами, отвечающими за надлежащий порядок привлечения к административной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения подобных предписаний.
[1] Пункт 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
[2] Поникаров В.А. Нормы-гарантии в административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы России // Административное право и процесс, 2006, 2
[3] Ладыженский А. К вопросу о судебно-земельных комиссиях Северо-Кавказского края // Советское право: Журнал Института советского права. М.-Л., 1927. N 6(24). С. 109 - 113.
[4] Декрет ВЦИК СССР "Положение о Выборах в Верховный Совет СССР" // СЗ РСФСР. 1937. N 43. Ст. 182
[5] Николаева А.А., Сальников В.П., Соловьева А.К. Административное судопроизводство: проблемы теории и практики разрешения публично-правовых споров: Монография. Фонд "Университет" / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб., 2002. С. 42.
[6] Там же. С. 44.
