Актуальность исследования. В современной юридической науке правотворчество (правотворческая деятельность) рассматривается как урегулированная законодательством деятельность по изданию (подготовке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу) правовых актов .
По одной из легенд слово «вето» появилось еще в 494 году. События происходили в небольшом городе Рим, который столкнулся с рядом внутренних неурядиц. Несколько известных семей контролировали город, монополизировали в своих руках всю имеющуюся власть (в том числе и политическую).
Остальное население чувствовало себя ущербным. Людей не устраивало такое положение вещей. Как следствие, было принято решение отколоться от Рима и уйти из города. Все недовольные покинули населенный пункт и в нескольких милях от него начали строительство нового города. Под страхом потери власти над Римом патриции пошли договариваться с плебеями в надежде убедить их вернуться.
Для достижения своей целей переговорщикам пришлось пойти на уступки и дать определенные права плебеям. Было решено, что люди смогут ать за своих чиновников. При этом руководители на своем посту должны четко придерживаться интересов народа и не выпускать «вредительских» законов.
Такие чиновники носили название трибуны. Избранные руководители считались неприкосновенными, и к ним запрещено было применять силу. Одним из прав трибун было присутствие на заседания сената.
Когда участники последнего (консулы или сенаторы) принимали законы, влияющие на ухудшение жизни людей, «народный» чиновник мог подняться и выкрикнуть: «Я запрещаю». При этом на латинском, подобный выкрик звучал как «Veto». Этого было достаточно, чтобы закон не принимать.
При этом права подачи апелляции не было.
Одной из стадий данного процесса является подписание и официальное опубликование либо отклонение нормативного правового акта (вето Президента).
В специальной литературе вето понимается как акт, приостанавливающий или не допускающий вступления в силу решения каких-либо органов. В конституционном праве России – это право главы государства не согласиться с законом, принятым Федеральным Собранием страны, но не вступившим в силу .
Президентское вето теоретически изучается как элемент системы сдержек и противовесов, который необходим для реализации принципа разделения властей, а также как форма конституционно-правовой ответственности парламента .
Следует отметить, что в Конституции РФ понятие «вето» не применяется, при этом в отдельных уставах субъектов РФ он используется. Основной закон государства указывает на данный концепт как «отклонение Президентом принятого парламентом закона». Такое действие Президента РФ допустимо именно при подписании закона, то есть на завершающей стадии законодательного процесса. Из статьи 107 Конституции РФ следует отлагательный характер вето Президента РФ, то есть возможность парламента при повторном рассмотрении федерального закона, который может быть отклонен Президентом РФ, не согласиться с его доводами, принять закон в предыдущей редакции квалифицированным большинством .
Практика законотворчества многих стран говорит, что право вето выступает значимым средством воздействия исполнительной власти на законодательную власть.
Вообще право вето главы государства имеет важное значение только в президентской и полупрезидентской республиках и как правило применяется в условиях, если Президент и большинство в парламенте принадлежат к разным партиям. При таких формах правления Президент использует вето достаточно часто, в частности, со времени принятия Конституции США президентское вето использовалось около 1 300 раз, в полупрезидентской республике Франции с 1958 г. вето использовалось всего один раз в три с половиной года.
Преодолеть право вето можно либо путем повторного принятия закона абсолютным большинством парламента в каждой из палат на раздельных заседаниях (Чехия); либо таким же большинством на совместном заседании палат (Бразилия), при этом необходимо учесть большое, а то и двух-, четырехкратное численное превосходство нижней палаты; либо квалифицированным большинством каждой из палат на раздельных заседаниях (Россия).
Практика показывает, что достаточно часто президентское вето преодолеть непросто, особенно при двухпартийной системе, когда вследствие этого в парламенте разница между численностью представителей правящей партии и оппозиции сравнительно небольшая и требуемых 2/3 может не хватить. В США, например, президентское вето оно было преодолено только в 63 раза .
Итак, вето – это наложение запрета на решение, которое принимается уполномоченным органом, но не совпадает с точкой зрения человека (структуры), которое наделено этим правом. Слово «вето» произошло от латинского «veto», что значит «запрещаю».
Вето в политике – это запрет одного политического органа (президента), реализовывать решение другого законодательного органа (парламента, сената).
Вето в государственном праве представляет собой акт, который останавливает действие или не дает вступить в силу другому подобному документу.
Вето применяется и сегодня. К примеру, такое право имеют президенты некоторых стран (к примеру, США, России, Украины), а также некоторые участники совета безопасности ООН.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе конституционно-правового регулирования и реализации права Президента РФ на вето.
Предмет исследования - теоретические и практические вопросы, связанные с реализацией права Президента РФ на вето.
При написании данной работы используются положения нормативно- правовых актов, материалы учебной и научной литературы.
Целью работы является исследование реализации права Президента РФ на вето на материалах постановлений Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П и 6 апреля 1998 г. № 11-П.
Достижение поставленной цели предопределило решение следующих задач исследования:
- дать общую характеристику права вето Президента РФ;
- исследовать реализацию Президентом РФ права вето;
- проанализировать постановления Конституционного суда о праве вето Президента от 22 апреля 1996 г. № 10-П и 6 апреля 1998 г. № 11-П.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе исследования применялись общенаучные и частно-научные методы и приемы: формально-логический, конкретно-социологический, историко-правовой и другие методы, и приемы, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Нормативной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления Конституционного суда и иные нормативные правовые акты.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих ученых – специалистов: Б.П. Елисеев, А.С. Чесноков, Г.В. Дегтев, Е.А. Быкова, М.С. Гудиева, Ю.Е. Ширяев Ю.Е. и др.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в выработке научного обоснования содержания и особенностей одного из приоритетных направлений реализации Президентом РФ права вето.
Полученные результаты научного исследования, имеющего обширную нормативную, теоретическую и эмпирическую основу, позволили сформулировать и обосновать ряд выводов и рекомендаций, способствующих дальнейшему развитию различных аспектов по данной проблеме.
Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих параграфы, заключения, списка использованной литературы.
1. Право вето в законодательном процессе
1.1. Право вето Президента РФ: понятие и разновидности
В настоящее время модель института президентства в России имеет официальный статус, закреплённый Конституцией Российской Федерации . Конституция содержит 30 статей, регулирующих полномочия главы нашего государства. Действующая Конституция была разработана по проекту Президента РФ, затем проанализирована правоведами и политиками. В результате развития идеи сильной президентской власти, Конституция закрепила в нормах главное – роль и правовой статус главы государства.
Историческое и последующее развитие института главы государства возникает в период феодализма. В то время во власти правителя находились власть, аппарат правления хозяйством, собственность на землю и отправление административных, фискальных, полицейских и судебных полномочий . Далее уже институт президентства развивается и преобразовывается в монархию. Если рассматривать историческое развитие института президентства в различные времена, то происходило изменение от монархической формы до республиканской, но президент всегда, вне зависимости от формы правления, выступал основателем и гарантом закона.
На протяжении всего периода существования президентства в РФ неоднозначными были различные аспекты его действий. Сегодня мы сталкиваемся с различными пробелами законодательства, в связи с чем снижается статус президентской власти в РФ. Большинство отечественных ученые говорят, что институт президентства - это интеграционный процесс развития правового института, основная задача которого заключается в координировании деятельности институтов государственной власти .
Структура института президента представляет собой иерархию правовых норм, взаимодействие которых между собой происходит через законодательные акты, направленные на разрешение обозначенных государственных и политических задач нашего государства .
Для стран Содружества Независимых Государств первостепенным принципом государственного механизма является президентская власть. Президент не просто имеет полномочия, а также в рамках статуса главы государства оказывает свое влияние на становление и действие политической системы общества.
Действующая российская система разделения власти предполагает модель организации государственной власти, в итоге которой существуют три ее ветви (законодательная, исполнительная и судебная), во главе которых стоит президент .
Важно отметить, что с момента возникновения в России института президентства нормативные акты Президента стали играть главную роль в регулировании общественных отношений. Указы президентом издавались нечасто, их было не много и сама процедура появления указов больше имела характер скачков и зависела от факторов в политической и общественной жизни государства. Основной период развития полномочий президента приходится на время до вступления Конституции РФ в силу. Отличительный признак – это стремление главы государства закрепить свою позицию с юридической гарантией, а также расширить влияние на государство, общество.
Конституция имеет официальные «кодифицированные» нормы, положения о статусе главы государства, многие главы и статьи так или иначе закрепляют функции и полномочия. В частности, в главе четвертой говорится о правовом статусе, который охватывает весь механизм государственной власти, для полного согласования.
Понятие глава государства во многих странах не употребляется, его достаточно сложно охарактеризовать, ведь данное понятие не закреплено официально и применятся только в результате обычая применения. Понятие глава государства воспринимается как лицо представляющее государство во внутренних делах государства, так и в международных отношениях .
Спорным моментом в науке остается вопрос с определением места Президента в системе разделения властей в РФ.
Многие ученые придерживаются позиции, что институт главы государства является самостоятельным звеном, не принадлежит ни одной ветви власти и находится во главе системы исполнительной власти, доказывая свою точку зрения тем, что президент имеет большой объем полномочий как гарант Конституции в формировании отдельных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях и контроля за их деятельностью.
При исследовании института главы государства необходимо рассматривать его во взаимосвязи с исполнительной властью, определить его место как органа государственной исполнительной власти.
В основе исполнительной власти институт главы государства обладает большим объемом полномочий при формировании органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне, а также выступает гарантом Конституции РФ.
В настоящее время существование института президентской власти сопровождается проблемой неясности самой структуры данной власти: затруднено обоснование оптимального термина, который бы точно отражал содержание структуры президентской власти, что требует исследования особенностей ее организационных основ. Необходимо определиться с органами и должностными лицами, принимающие участие в реализации и оказании содействия президентской власти. Неясность присутствует и в статусе актов, указов, издаваемых Президентом РФ.
Президент во исполнение своих конституционных полномочий издает такие акты, которые имеют некий индивидуальный характер, для которых требуется официальное опубликование и обязательное требование по применению для всех территориальных субъектов. Также они имеют наивысший статус в иерархии норм, потому что они не относятся к административным актам.
Необходимо выделить президентскую ветвь как самостоятельную ветвь власти. Рассматривая принцип разделения властей в конституционной системе РФ, возникает предложение, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь – президентскую власть. Для эффективного осуществления принципа разделения властей важным является достижение стабильности политической системы в рамках глобального политического сообщества. Очень важным является наличие устойчивой, организационно обособленной системы органов и должностных лиц, обеспечение исполнения президентской власти в РФ, юридической и политической самостоятельности.
В настоящее время в части совершенствования правовой базы института президентства РФ определился единый круг современных задач. Главной проблемой является взаимоотношений между Президентом и Правительством. Существует мнение, что любой даже незначительный инцидент между Президентом и Правительством часто заканчивается не лучшим образом для разрешения проблем, подрывая статус системы государственной власти. Но полностью бесконфликтное единство между ветвями власти невозможно, что тоже может привести к неблагоприятным последствиям .
В рамках политического положения на международном уровне рассматривается вопрос эффективности института. Президентская власть развивается в период политических и социально-экономических перемен, тем самым сохраняет суверенитет и независимость государства. Достичь этой позиции возможно только последовательными шагами в модернизации в разных сферах, путем оптимизации системы государственного управления в РФ, и тем самым будет улучшаться уровень общества и государства.
Таким образом, институт президентства для РФ является совершенно новым политическим институтом. Его появление в 1991 году – реакция на процессы децентрализации и суверенизации входящих в единое государство – Советский Союз – республик. Основными аргументами в пользу введения поста президента стали, во-первых, острая необходимость принятия решительных мер по обеспечению государственного и общественного порядка, во-вторых, необходимость нормализовать экономическую ситуацию в стране, и, наконец, в-третьих, отсутствие связующего звена между законодательной и исполнительной ветвями власти, необходимого для четкого урегулирования системы властных отношений.
Президент РФ – это лицо, избранное на высшую государственную должность. Правовой статус Президента закреплен в статье 80 Конституции РФ, согласно которой он является главой государства. В раннем периоде Президент являлся лишь главой исполнительной власти в России.
В настоящее время существует проблема неясности понятия института главы государства с точки зрения конституционно-правового статуса Президента РФ в системе органов государственной власти в стране. В России нет определения, которое бы конкретно выделяло, отображало содержание структуры власти президента с особенностями организационных основ его реализации. Так и не решена на сегодняшний день вопрос по усовершенствованию взаимоотношений между Президентом и Правительством, в результате которого споры не подрывали бы систему власти. Для укрепления института необходимо решение проблем по реализации полномочий главы государства для населения. Актуальным остается совершенствование различных форм правления, которые необходимы для достижения стабильности политической системы.
Одним из основных источников права в России является Конституция, где закреплено право Президента страны отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Эта процедура называется право вето, или так называемым правом негативного контроля, который является одним из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. При этом, по действующей Конституции, глава государства может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, когда завершается законодательный процесс. Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного закона может принять его в его прежней редакции и не согласиться с доводами главы государства .
Итак, понятие «вето президента» обозначает в науке как право отклонить закон, который уже принят парламентом, но не вступил еще в силу.
Практика законотворчества многих стран свидетельствует, что право вето - это мощное средство воздействия исполнительной власти на законодательную власть. Конгресс США за двухсотлетний период действия преодолел примерно 3% от общего числа президентских вето. Примерно такая же картина и в России. После принятия Конституции 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели право вето более чем на два десятка федеральных законов.
Если за рубежом во главу угла президентского вето ставятся политические и экономические основания, то в России превалируют правовые, хотя необходимость отклонения законов, вызывается их политической и экономической нецелесообразностью с точки зрения главы государства. К примеру, с точки зрения аналитиков Государственной Думы, основаниями отклонения федеральных законов выступали:
15% – противоречие Конституции РФ;
13,6 – несоответствие правилам законодательной техники;
15,3 – другие правовые недочеты;
2% – несогласованность с общепринятыми нормами международного права или международными обязательствами государства.
Большинство отклонений законов (примерно 50%) вызвано низким качеством их подготовки.
Таким образом, в Конституции РФ понятие «вето» не применяется, при этом в отдельных уставах субъектов РФ он применяется. Конституционный термин – отклонение Президентом принятого парламентом закона (ст. 107 Конституции РФ).
Такое действие Президента РФ допустимо при подписании закона, на завершении законодательного процесса. Из статьи 107 Конституции РФ следует отлагательный характер вето Президента РФ, то есть возможность парламента при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ, не согласиться с его доводами, принять закон в предыдущей редакции квалифицированным большинством.
Нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. N 31. Ст. 4398.
2. Постановление Правительства РФ от 01 июня 2004 г. № 260-ПП «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства» (с посл. изм. и доп. от 22 марта 2017 г. № 322-ПП) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
3. Постановление Государственной думы Федерального собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «Положения о полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации и Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации : утв. Указом Президента РФ от 22.06.2004 № 792 (ред. от 21.10.2008) // РГ. 2004. 25 июня; п. 5 ст. 118 Регламента. О Регламенте Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации». // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
Научная литература
4. Быкова Е.А. Особенности ответственности Президента Российской Федерации: учебник. М.: Норма, 2011. С. 96.
5. Гудиева М.С. Право вето президента в развитии демократии // Перспективы интеграции науки и практики. 2014. № 1. С. 196-197.
6. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в РФ: учеб. пособие. М.: Приор, 2005. С. 203-206.
7. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Юрайт, 1998. С. 151.
8. Иванова М.А. Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации. Оренбург: ГОУ ОГУ, 2018. С. 124.
9. Касаткина Е.М. Вето Президента РФ: история и роль в законодательном процессе. М., 2017. С. 34.
10. Конституционное право США. Основные институты. М. 2003.
11. Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. М.: Городец: Формула права, 1999. С. 347.
12. Особое мнение Э. М. Аметистова по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // Вестник Конституционного суда РФ. № 4. 1998.
13. Чесноков А.С. Президент и правительство их модель взаимодействия при осуществлении государственной власти в Российской Федерации: моногр. М.: РГТЭУ, 2005. С. 143.
14. Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: учеб. пособие. М.: Проспект, 2014. С. 68.
15. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации. М.: Статут, 2017. С. 624.
16. Ширяев Ю.Е. Вето Президента России в федеральном законодательном процессе // Вестник СПб МВД России. 2006. № 2. С. 168-174.
Материалы судебной практики
17. По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: пункт 7 мотивировочной части Постановления Конституционного суда РФ от 22.04.1996 г. № 10-П // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.1998 N 11-П "По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". // Вестник Конституционного Суда РФ. N 4. 1998.
19. Официальный сайт Государственной думы РФ. Статистические данные о ходе и результатах законодательного процесса. // www. duma.gov.ru/lawstat/table. (дата обращения: 31.10.2019).
