Региональная власть и статус субъектов

Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жизнедеятельности общества и государства. Поэтому возникает потребность рассмотрения вопросов эволюции Российского государства, особенностей конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов.

В современной научной литературе выделяются различные периодизации становления российского федерализма, начиная как с Киевской Руси, так и с начала XX века. Так, М.В. Баглай выделяет три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 годы);

2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 годы);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года.

Оптимальная, на наш взгляд, периодизация включает три этапа: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) современный.

Российское государство создавалось не только объединением удельных княжеств, но и за счет завоеваний сопредельных территорий. Наивно полагать, что население этих некогда свободных земель без всяких трений принимало новую власть и не строило планы о возврате былой самостоятельности. Не раз с оружием в руках поднимали восстания против московского правления мордва, башкиры, коренные народы Кавказа.

Дореволюционная Россия, начиная с Петровской эпохи, обладала статусом империи и рассматривалась как единое государство. Вместе с тем уже при Петре I определяются тенденции к децентрализации государственной власти, что получило отражение в делении территории России на 8 губерний.

Указом Екатерины II в 1795 году были образованы 50 губерний, которые просуществовали практически до революции. При этом особенностью дореволюционной России явилось сочетание принципов губернского деления и национально-культурной автономии. Идеи федерализации вызревали и в XIX веке в кругах декабристов (П. Пестель, Н. Муравьев), обсуждались при Александре II, но в связи с убийством царя не были реализованы.

Революция 1917 года в рамках становления федерализма была значима прежде всего тем, что территориальный принцип государственного устройства был заменен национальным.

При анализе федеративного развития России необходимо учитывать следующие аспекты: отсутствие стабильной конституции; нахождение России большую часть развития в качестве федеративного государства в составе другой федерации - Советского Союза; становление и развитие российского федерализма в условиях тоталитарного политического режима, не обеспечивающего вплоть до недавнего времени реализацию не только прав и законных интересов субъектов Федерации, но и основных прав и свобод граждан государства.

Принято считать, что Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 января 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был образован СССР.

Однако все же исторически первое провозглашение федерации было произведено несколько ранее - Учредительным собранием России.

Состоявшимся 25 января 1918 г. III Всероссийским съездом было положено начало становлению федерализма в России. В принятой Съездом Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Российская Республика учреждается как федерация национальных республик.

III Всероссийский съезд Советов, установив лишь общие контуры федеративной модели, оставил решение остальных вопросов строительства федерализма на будущее. Тем более что собственно "строительный материал" в виде субъектов федерации отсутствовал.

Они стали образовываться на территории государства начиная с марта 1918 г. Поэтому до момента фактического образования субъектов Россия оставалась унитарным государством.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую советскую Конституцию РСФСР - законодательное оформление РСФСР. С принятием данного акта активизировался процесс образования на территории РСФСР автономий по национальному и территориальному принципам. Однако и области образовывались по территориальному принципу, а некоторые были упразднены. К 1923 году в составе РСФСР сложились 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области.

В первое пятилетие советской власти в стране были образованы 35 национально-территориальных единиц, в т.ч. 4 независимые союзные республики - РСФСР, Украина, Белоруссия, ЗСФСР.

С принятием первой российской Конституции, которая закрепляла принцип федерализма, активизировался процесс образования автономий, причем начали складываться и новые формы автономных образований - автономные области (напр., автономная область кабардинского народа.

Таким образом, очевидно, что в основе советской федерации лежал национально-территориальный принцип и создание федерации рассматривалось как решение национального вопроса. Однако русские ученые и политические деятели неоднократно выражали твердую уверенность в неприемлемости построенной по национальному признаку Федерации в России.

С середины 1980-х гг. все более явственно проявляются предпосылки кризиса в системе межнациональных отношений, кульминацией кризиса явились 1990 - 1991 годы. В этот период из состава СССР вышла Прибалтика, 8 декабря 1991 г. руководители России, Белоруссии и Украины подписали Договор о создании СНГ, происходят республиканские кризисы.

События августа - декабря 1991 г., Беловежское соглашение трех региональных лидеров, упразднивших СССР, завершили процесс самоликвидации Советского Союза.

С 1992 года Российская Федерация существует как суверенное государство, начался качественно новый этап в истории российского федерализма, в ходе которого 31 марта 1992 г. был заключен Федеративный договор, в 1993 году принята Конституция РФ.

Федеративный договор от 31 марта 1992 г. несколько снизил внутриполитическое напряжение в стране, но полностью не смог нейтрализовать дезинтеграционные процессы в России. Хотя на самом деле роль Федеративного договора 1992 года при всех его недостатках действительно существенна, поскольку, во-первых, Договор разграничил компетенцию между Федерацией и ее субъектами, во-вторых, способствовал нейтрализации назревавшего в системе федеративных отношений кризиса, в-третьих, именно благодаря заключенным тогда договорам между Российской Федерацией и тремя группами субъектов произошло коренное изменение статуса территориальных образований (краев, областей), получивших статус субъектов РФ, и впервые мы получили, по крайней мере формально, подлинную Федерацию.

Главным просчетом Договора явилось признание суверенитета республик в составе РФ, что повлекло в дальнейшем "парад суверенитетов" и сепаратистские центробежные тенденции. Принятие Конституции от 12 декабря 1993 г. в определенной мере приостановило процессы дезинтеграции.

§ 1 Федеральная и региональная власть: соотношение и взаимодействие

Российская конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируются закрытый перечень предметов ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ четко не определяются в ст. 73 Конституции РФ, действуют по остаточному принципу.

В российском законодательстве пока отсутствует четкое определение указанного разграничения. Очевидно, что разграничение полномочий не есть перераспределение конституционно установленных предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Думается, что под ним необходимо понимать содержательную конкретизацию положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, позволяющую компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ преобразовать в полномочия их органов государственной власти, четко размежевав последние между собой и определив источники их материально-финансового обеспечения. Эта конкретизация осуществляется самой Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Данное положение следует толковать расширительно, имея в виду, что названная конкретизация производится и федеральными законами.

Ранее принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий на основе Конституции РФ устанавливались Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ" (утратил силу с 8 июля 2003 г.). Ключевое понятие этого Закона - "предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации" - определялось им как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Согласно указанному Закону о предметах совместного ведения Российская Федерация осуществляла по общему правилу рамочное регулирование, а субъекты Российской Федерации в заданных ею пределах детально регулировали требующие этого отношения.

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)// "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"// "Парламентская газета", N 238-239, 20.12.2001, "Российская газета", N 247, 20.12.2001, "Собрание законодательства РФ", 24.12.2001, N 52 (1 ч.), ст. 4916.
3. Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 28.06.1999, N 26, ст. 3176,"Российская газета", N 121, 30.06.1999.
4. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005, "Российская газета", N 206, 19.10.1999.
5. Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г. // СЗ РФ. 1995. N 50; 1996. N 7.
6. Конституционный закон Чеченской Республики от 31.10.2006 N 7-ркз "О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики" // СПС "КонсультантПлюс".
7. Закон Калининградской области от 24.05.1999 N 129 "О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
8. Закон Астраханской области от 02.12.2005 N 2/2005-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области" // СПС "КонсультантПлюс".
9. Закон Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
10. Закон города Севастополя от 30.04.2014 N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя" // СПС "КонсультантПлюс".
11. Закон Иркутской области от 11.05.2010 N 30-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области" // СПС "КонсультантПлюс".
12. Указ губернатора Красноярского края от 10.07.2008 N 116-уг "О структуре органов исполнительной власти Красноярского края" // СПС "КонсультантПлюс".
13. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России;
14. Безруков А.В. Конституционно-правовые основы органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Красноярского края): Учеб. пособие / А.В. Безруков, С.А. Пунтус. Красноярск, 2006.
15. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2006.
16. Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015. 304 с.
17. Концепции развития российского законодательства / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014.
18. Калинина Л.А. Особенности правового положения федеральных органов исполнительной власти на современном этапе // Административное право: теория и современность: Сб. науч. тр., посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 74 - 86.
19. Кононов П.И. Административное право России: Науч.-практ. курс. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2011. С. 60 - 69.
20. Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 295 - 303.
21. Конституционное право России / Отв. ред. Г.Н. Комкова. М., 2005. С. 190 - 193.
22. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: АСТ, 2013.
23. Пайгина Д.Р. Динамика субъектного состава Российской Федерации. Проблемы познания правовой системы: обзор научных докладов // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 153 - 158.
24. Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. 11.07.2000.
25. Рубашкин В.В. Возможна ли идеальная система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации? // Современное право. 2015. N 7. С. 155 - 160.
26. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 85.
27. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Т. 1: Правовые системы Восточной Европы; т. 2: Правовые системы Западной Европы; т. 3: Правовые системы Азии / Под ред. В.И. Лафитского. М., 2012, 2013.
28. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1.
29. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб., 2004. С. 164 - 165.
30. Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. N 7.
31. Чепунов О.И. Системное взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 40.