Государственные гражданские служащие как субъекты административного права

Деятельность людей, обеспечивающих функционирование системы государственного управления, осуществляется, как правило, в рамках особой службы, на которой они вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельность на особых, оговариваемых в специальных правовых актах условиях. Эту службу в РФ традиционно именуют государственной, хотя в развитых демократических странах она именуется «public service» или «civil service», что в буквальном переводе означает – публичная, общественная, гражданская служба.

Государственная служба – целостность, прежде всего, двух составляющих: это система правовых и организационных институтов (структур), отношений, и совокупность людей, специально подготовленных, профессионально занятых в государственном аппарате, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов. Эти составляющие взаимосвязаны, взаимно дополняют и обогащают друг друга. К тому же государственная служба как социальный институт выступает соединительным мостом между государством и обществом, а чиновник одновременно является «слугой» и государства, и населения. Это, с одной стороны, предъявляет повышенные требования к государственным служащим, с другой – создает широкие возможности для реализации их творческого потенциала, способностей, профессиональной компетенции, что возможно на основе постоянного пополнения знаний о природе управления, способах обеспечения его эффективности.

Целью настоящего исследования выступает изучение института государственной службы в системе административного права в Российской Федерации на современном этапе.

Объектом исследования являются тенденции становления и развития системы правовых отношений, возникающих по поводу организации и функционирования гражданской службы как вида служебной деятельности и правового положения (статуса) гражданского служащего.

Предметом исследования является совокупность норм и принципов, регулирующих процесс становления и развития гражданской службы и правового положения (статуса) гражданского служащего в Российской Федерации на современном этапе.

Задачами данного исследования являются:

• анализ доктринальных и легальных определений основных положений государственной службы в Российской Федерации на современном этапе;
• изучение сущности и структуры правового статуса гражданского служащего;
• разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства о гражданской службе.

Нормативную и информационную основу исследования составили положения, закрепленные в российском и зарубежном законодательстве, касающиеся проблемных аспектов гражданской службы,  а также фактические данные, опубликованные в периодической печати.

Методологической основой исследования являются принципы объективности и системности научного анализа, базирующиеся на общенаучных и частнонаучных методах познания: диалектический, исторический, формально – логический, сравнительно – правовой, структурно – системный и другие методы научного исследования.

Структура работы обусловлена целью и задачами настоящего исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

1 Структура административно-правового статуса государственного служащего

1.1 Понятие и виды государственных служащих

Любой период развития государства характеризуется развитием государственной службы. История развития кадрового корпуса государственной службы началась совместно с историей развития государство как социально-политической и экономической общности. При этом, как отмечают многие исследователи (Уткина В.В., Петросянц Д., Магомедов К.О.), формирование системы государственной службе в качестве самостоятельного института и формы профессиональной деятельности связано с историей становления профессионального аппарата публичного управления. Потребность в управляющем аппарате, сформированном из госслужащих, эволюционно обусловлена ростом системной сложности системы публичного управления, ростом территорий государства, изменением функционала управления государственным развитием.  Следовательно, история становления данного института начинается с момента процесса объединения удельных княжеств вокруг Москвы и началом формирования централизованного Российского государства в период XV-XVI вв[1].

История государственной службы в России характеризуется длительным временем становления и развития. На процесс существенным образом влиял (и влияет) специфики исторического периода и целей управления государственным развитием. На этапе допетровского развития государственной службы в России была модель служилого государства с подобием комплексного государственного аппарата, и кадровым корпусом высших государственных служащих при дворе.

На этапе петровских реформ институт государственной службы развивался как система чинов. Чины руководили центральными и местными органами власти, занимали верховные должности (в том числе и военные).  При этом госслужащие – чиновники были фактические сословием и формировались по модели корпоративно-профессионального сообщества на принципе местничества.  С начала XVII в. Местничество было реформировано по модели регламентационно-иерархической вертикали власти, закрепленной в Табели о рангах 1724[2]. Таким образом, произошел реформенный переход от патриархальной модели к рациональной модели организации и комплектования государственной службы, отличающейся следующими особенностями:  было регламентировано большинство аспектов деятельности госслужащего;  введена иерархия госслужащих;  повышалась функциональная дифференциация административного аппарата;  определялась карьера по государственной службе;  формировалась корпоративная психология государственной бюрократии. В результате сменилось и положение самого госслужащего.

Следующий этап развития государственной службы связан с преобразованиями Николая I. В это время был реализован подход на основе объективности при формировании государственной службы и этапов прохождения ее. Именно в этот период истории развития государственной службы была впервые реализована модель прогнозирования потребности в госслужащих определенной профессиональной компетенции, и начал применяться механизм формирования кадрового резерва[3]. В советский период истории России рассматривать институт государственной службы в качестве самостоятельного института не вполне корректно: так как в это время формировался корпус «советско-партийных служащих», а не государственных служащих.  В него входили не только работники государственного аппарата управления, но и партийные работники. Сам же термин «служащие» применялся еще шире: в эту категорию включались представители других «нерабочих» профессий (врачи, учителя, управленческий аппарат на предприятиях).  Также следует отметить, что в отношении корпуса «советско-партийных служащих» действовали не специальные нормативные правовые акты, а общее трудовое законодательство.  Таким образом, в современном понимании институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 г. с принятием Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267).

1. Конституция Российской Федерации: принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Источник публикации http://www.pravo.gov.ru.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 03.2007 № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 10. – Ст. 1152.
4. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 07.2004 № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.
5. О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 05.2003 № 58-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.
6. Аминов И. Р. Совершенствование правового статуса гражданских служащих // Вестник Уфимского юридического института МВД России. – 2016. – № 1 (71). – С. 25 –29.
7. Аминов И.Р. История становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка // Вестник Уфимского юридического института МВД России. – 2017. – № 2 (76). – С. 14 – 18.
8. Баглай, М. В. Конституционное право РФ: учебник для юридических вузов и факультетов / М. В. Баглай. – М.: Норма, 2017. – 768 с.
9. Баев, М. О. Проблемные аспекты деятельности гражданских служащих в современных условиях / О. М. Баев // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2017. – № 2. – С. 7 – 19.
10. Боровиков, В. В., Галахова, А. В., Демидов, В. В. Основы теории государственного управления: учебник для юридических вузов и факультетов / В. В. Боровиков, А. В. Галахова, В. В. Демидов. – М.: Норма, 2017. – 811 с.
11. Бошно, С. В. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов / С. В. Бошно. – М.: Эксмо, 2017. – 464 с.
12. Волков, Н. А. Становление государственной гражданской службы в РФ / Н. А. Волкова // Сибирский международный журнал. – 2017. – № 19. – С. 20 – 26.
13. Гельдибаев, М. Х., Вандышев, В. В. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов / М. Х. Гельдибаев, В. В. Вандышев. – М.: Закон и право, 2017. – 720 с.
14. Гриненко, А. В. Административный процесс: учебник для юридических вузов и факультетов / А. В. Гриненко. – М.: Юрайт, 2016. – 236 с.
15. Гучапшева, А.А. Совершенствование государственной службы / А.А. Гучапшева // Муниципальная академия. – 2017. – № 2. – С. 158 – 164.
16. Давыдов, Я. В. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов / Я. В. Давыдов. – М.: А-ПРИОР, 2016. – 544 с.
17. Дмитриев, Ю. А., Пиголкин, А.С. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов / Ю.А. Дмитриев, А.С. Пиголкин. – М.: Юрайт, 2015. – 768 с.
18. Жильцов В.И. Оценка эффективности в системе государственной службы. Учебное пособие. – М.: Проспект, 2017. – 96 с.
19. Злыгостева О. К. Развитие правового регулирования статуса гражданского служащего // Аллея науки. – 2018. – № 3-2 (23). – С. 64 – 67.
20. Ищук, В. Г. Особенности правового статуса гражданского служащего / В. Г. Ищук // Международный журнал конституционного и государственного права. – 2017. – № 1. – С. 27 – 31.
21. Ищук, В. Г. Основные элементы статуса гражданского служащего / В. Г. Ищук // Юрист-Правоведъ. – 2017. – № 1. – С. 21 – 24.
22. Катаева В.И., Родионова А.Б. Государственная служба как специфическая сфера деятельности государственных служащих в системе государственного управления // Материалы ивановских чтений, № 1 (6). – 2016 – С. 108 – 113.
23. Козлова, Е. И., Кутафин, О. Е. Конституционное право России: учебник для юридических вузов и факультетов / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. – М.: Проспект, 2017. – 592 с.
24. Корнеева, И. Административное право России: учебник для юридических вузов и факультетов / И. Корнеева. – М.: Юрайт, 2017. – 464 с.
25. Липчанская, М. А. Конституционное право: учебник для юридических вузов и факультетов / М. А. Липчанская. – М.: Юрайт, 2017. – 474 с.
26. Малявкина Н.В. Комплексная оценка эффективности правового статуса государственного служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2016. – № 1. – С. 22 – 25.
27. Матвеев С.П. Система государственной службы: проблемы развития и совершенствования //Вестник Воронежского института МВД России. – – № 1. – С. 131 – 137.
28. Мшецян Д.А. Проблемы и пути совершенствования деятельности государственных служащих в РФ // Молодой ученый. – 2017. – №11. – С. 265-268.
29. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: учеб. пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2015. – 287 с.
30. Рыжаков, А. П. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов / А. П. Рыжаков. – М.: Дело и сервис, 2016. – 502 с.
31. Смирнов, А. В., Калиновский, К. Б. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов / А.В. Смирнов, К. Б. Калиновский. – М.: Норма, 2016. – 336 с.
32. Смоленский, М. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов / М. Смоленский. – М.: Феникс, 2016. – 292 с.
33. Смышляева, С. В. Административное право: учебник для вузов /  С. В. Смышляева. – М.: Проспект, 2016. – 308 с.
34. Тихомиров, М. Административное право: теория, реформы, эффективность: учебник для вузов / М. Тихомиров. – М.: Норма, 2017. – 560 с.
35. Тонких В. А., Лытнева Н. А. Государственная служба в Российской Федерации: история и современность // Молодой ученый. – 2017. – №15. – С. 310 – 312.
36. Троицкая, Н. В. Административное право России: учебник для юридических вузов и факультетов / Н. В. Троицкая. – М.: Приор-Издат, 2016. – 544 с.
37. Чекунов, И. Л. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов / И. Л. Петрухин. – М.: Проспект, 2017. – 688 с.
38. Шахрай, С. М. Конституционное право РФ: учебник для юридических вузов и факультетов / С. М. Шахрай. – М.: Статут, 2017. – 710 с.