Введение.
Глава 1. Исторические и теоретические основы организационного развития местного самоуправления в России.
1.1 Общетеоретические основы взаимоотношения государства и местного самоуправления.
1.2 Развитие исторических форм местного самоуправления в России.
1.3 Реформа местной власти со второй половины 80-х годов XX века.
Глава 2. Современные конституционные основы и гарантии местного самоуправления в России
2.1 Компетенция органов местного самоуправления и их соотношение с государством
2.2 Основы конституционного регулирования местного самоуправления.
2.3 Важнейшие конституционные гарантии местного самоуправления.
Заключение.
Литература:
Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.
Становление и развитие местного самоуправления — задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса — задача науки.[1]
В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.
Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.
Важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государственно-земского строя"[2], в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов — Российский Союз Федеральных округов и республик.
Оценивая российский опыт местного самоуправления, уместно вспомнить слова И. Л. Солоневича, что "самоуправления, равного московскому, не имела тогда ни одна страна в мире, ибо повсюду до середины или даже до конца XIX века все европейское самоуправление носило чисто сословный характер", далее, сравнивая стиль московского государственного устройства с западноевропейским, он пишет, что "в нем не было той разделенности, того торгашества, той "враждебности"... для отношений между центральной и местной властью". Этот стиль он определяет как "исключительный в истории человечества пример внутреннего единства, добившегося, прежде всего, полной самостоятельности и выдвинувшего два основных принципа государственности: самодержавие и самоуправление".[3]
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления.
Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий центра, регионов и муниципалитетов.
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского, и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:
- отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;
- непоследовательность практики муниципального строительства — существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;
- противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;
- существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;
- отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;
- слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления;
- законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит скорее к негативным, чем к позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
- отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
- неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
- нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Таким образом, актуальность исследования вопросов, касающихся проблем местного самоуправления, не вызывает сомнения. Целью данной работы станет исследование конституц2ионных основ и гарантий местного самоуправления.
Глава 1. Исторические и теоретические основы организационного развития местного самоуправления в России.
1.1 Общетеоретические основы взаимоотношения государства и местного самоуправления
В XIX веке сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений, с государством. Л. Беликов, анализируя состояние данного вопроса, называет следующие теории местного самоуправления: свободной общины (общественную), хозяйственную, юридическую, политическую, государственную. Особую популярность в России в 60—70-е гг. прошлого столетия обрели две из них: общественная и государственная. Смысл первой заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а--потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.[4]
Следует признать, что русская общественная мысль продолжительное время находилась под влиянием данной доктрины местного самоуправления, которое в качестве самостоятельного института противопоставлялось государству. Согласно общественной теории самоуправление и государство — независимые друг от друга явления с различными интересами и задачами. Истоки этой теории, как отмечается в литературе, — в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины.[5] Известный русский ученый Н. М. Коркунов так характеризовал общественную теорию самоуправления: "Она исходит из противоположения местного .общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только своими собственными интересами".[6] Еще более экстремистской была точка зрения П. Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анархию. Л. С. Мамут указывает, что для обозначения самоуправления П. Ж. Прудон избрал английский термин •— Self-government, который точнее, по его мнению, передает социально-организационный смысл анархии.[7]
По-прежнему распространено мнение, что местное самоуправление явилось своеобразной побудительной силой, толчком к развитию государственности. В частности, исследователи, анализируя причины, по которым теория и практика местного самоуправления получили наибольшее развитие в США, подчеркивают то обстоятельство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени обходилась без централизованной военно-бюрократической государственной машины, характерной для европейских стран.[8] Д. Бурстин вообще считает, что долгий опыт американского самоуправления был одной из причин войны за независимость.
В 70-е годы XIX в. в России стала разрабатываться государственная теория местного самоуправления. По общему мнению государствоведов, практических работников, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление В. П. Безобразов.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления, А. Г. Тимофеев отмечал: коренного различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной. А. Д. Градовский считал, что система самоуправления есть система "внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения", из чего следует, что они "должны действовать на правах государственных властей", т. е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах власти".[9]
Вопрос об отношениях государства и местного самоуправления не потерял своей актуальности до настоящего времени, и знание представлений о природе и взаимосвязи этих институтов, сформулированных дореволюционной российской наукой, необходимо для его успешного разрешения.
Совмещение местного самоуправления с демократическим государственным строем характеризует идеальную модель государства. Однако становление самоуправления в любой стране опосредуется самыми разными факторами конкретной исторической обстановки, политическими замыслами авторов реформ. Вот почему форма правления и форма управления могут не совпадать и выступают по отношению друг к другу как независимые категории. Форма управления при всяком режиме (монархическом, республиканском) может иметь бюрократический или общественный оттенок.
[1] См.: Фомина Е. Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М., 1998.
[2] См.: Солженицын А. И. Россия в обвале. М., 1998. С. 198.
[3] Солоневич И. Л. Народная монархия. Минск, 1998. С. 345, 347, 371—372.
[4] См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2-х ч. Ч. 2. С. 236.
[5] См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 281
[6] Коркунов Н. М. Указ. соч. Т. 2. С. 489.
[7] См.: Мамут, Л. С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания (домарксистский период). М., 1989. С. 211. См.: Мамут, Л. С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания (домарксистский период). М., 1989. С. 211.
[8] См.: Самоуправление: от теории к практике. М., 1997 С. 188
[9] Ковешников Е. М., Государственное и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия, М., 2002, с. 78
