Административный договор

Реформирование российского государства и общества требуют новых подходов к фундаментальным категориям науки государственного управления. Это касается как сущности и содержания, так и методов, средств, форм, целей, приоритетов управленческого воздействия, что находит свое отражение в административно-правовой науке и в действующем законодательстве России.

Переход от административно-командной системы управления к демократической делает актуальным поиск новых форм и средств государственного управления.

Среди последних выделяется административный договор, сочетающий в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции.

Сегодня государственные органы и организации заключают множество договоров и соглашений как внутриаппаратного типа, так и с негосударственными субъектами. Все более назревает необходимость теоретического осмысления правового режима таких договоров, выделение в их общей массе договорных форм публично-правового характера, исследование отраслевой и индивидуальной специфики административных договоров.

Ранее договоры не использовались в качестве средства государственного регулирования общественных отношений. По существу, единственным управленческим средством выступал односторонне-властный (административный) акт компетентного государственного органа. Огосударствление общественной жизни, партийно-государственный монополизм в экономике, политике, идеологии, отсутствие реального федерализма и местного самоуправления, а также другие атрибуты тоталитарного устройства государства и общества позволяли структурировать и осуществлять управление исключительно в виде односторонне-властного воздействия, не прибегая к договорному типу регулирования[1].

Поэтому проблема административного договора как одна из административно-правовых форм осуществления управленческих действий представляет сегодня особый интерес.

К сожалению, исследование проблем, связанных с определением понятия, признаков, форм административного договора на современном этапе в Российской Федерации осуществляется только на теоретическом (научном) уровне и не имеет своего законодательного регулирования. В России до настоящего времени не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, в котором регламентировался бы административно-договорный процесс.

Отсюда и различное именование в литературе договоров с участием органов государственного управления.

Наряду с термином "административный договор" в литературе и нормативно-правовых актах используются и другие, а именно: административный контракт, административно-правовое соглашение, публично-правовая сделка, координационное соглашение, ведомственное соглашение, управленческий договор, государственный контракт (договор), а также просто контракт, договор, соглашение, договоренность. Отдельные авторы используют такие термины, как координационно-управленческий договор (В.Д. Рудашевский[2]), горизонтальные соглашения (Р.О. Халфина[3]), организационно-административные соглашения (Б.Б. Хангельдыев[4]), публично-правовой договор (М. Якуба[5]) и другие".[6]

Отсутствие законодательного определения понятия "административный договор" обусловливается тем, что понятие "договор" является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права, в том числе в гражданском праве, которое, в свою очередь, предоставляет субъектам договорных отношений равные права при заключении договоров.

Публично-правовые же отношения регулируются преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих одностороннее властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов.

Однако, в период последних государственно-политических преобразований в нашей стране публичное право стало значительно шире использовать и договорное начало как отдельную административно-правовую форму государственного управления.

Актуализация вопроса об административном договоре на фоне уже проведенных и осуществляемых реформ российской государственности обусловлена также усилением договорных начал в публично-правовых отношениях.

Развитие современных общественных отношений и практика государственного строительства на современном этапе обусловили изменение роли не только административно-правовых форм государственного управления, издаваемых субъектами публичного государственного управления в одностороннем порядке на основании их юридически властного волеизъявления (административный акт), но и административно-правовых форм государственного управления, основанных на добровольном волеизъявлении субъектов публично-правовых отношений в области государственного управления (административный договор).[7]

Сегодня публично-правовые установления все более направлены не только на традиционное укрепление дисциплины, усиление ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации.

Таким образом, особый интерес на сегодняшний день приобретает проблема административного договора как одна из новых и перспективных административно-правовых форм осуществления управленческих действий со стороны государства.

Глава 1. История возникновения самого вопроса.

Формирование института административного договора в российской и зарубежной законотворческой и управленческой практике прошло долгий и тернистый путь.

В XIX — начале XX в. многие авторы считали, что, несмотря на огромное значение административного акта как правовой формы управленческих действий, в публично-правовой сфере существуют договоры, которые выполняют функции управления (например, координация, подчинение, организация, распределение) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.

В противоположность административному акту (правовому акту управления), который приобрел уже к концу XIX в. благодаря известному немецкому ученому О. Майеру четкий образ правовой модели и занял в административно-правовой системе господствующее положение, административный договор долгое время игнорировался научной общественностью даже как проблема. О. Майер считал договоры между государством и гражданином в области публичного права невозможными, так как отношения государства и гражданина являются субординационными, а договор заключается между субъектами, которые имеют одинаковый правовой статус и не подчинены друг другу.[8]

Но не смотря на определенную задержку, теория административного договора все же продолжала развиваться как в мире, так и у нас в стране.

Так, например, на фоне сложившегося кризиса развития аппарата государственного управления в федеральных структурах США, кризиса всей сложившейся, в основном, в XIX в. административной отраслевой и территориальной организации, одним из направлений поиска более адекватных требованиям современности форм и методов государственного управления явилось развитие договорной формы совместной деятельности властей штатов.[9]

Договоры между штатами были предусмотрены Конституцией США еще в 1787 г., однако в течение долгого времени им не придавалось большого значения. Заключали штаты их, главным образом, для разрешения споров о границах между собой. Возможность заключения и исполнения договоров ограничивалась необходимостью согласия Конгресса.

С 1893 г. решением верховного суда США это согласие было признано необходимым только для таких договоров между штатами, которые направлены на «расширение политической власти штатов», т, е, ограничение компетенции федеральных властей.

Современное же развитие административных договоров между штатами начинается с 1921 г. В этом году был заключен договор между штатом Нью-Йорк и штатом Нью-Джерси, согласно которому, с целью разрешения их общих экономических проблем было впервые создано совместное агентство для развития нью-йоркского пopтa. Затем это агентство стало заниматься также строительством аэродромов, железнодорожных станций, тоннелей и мостов. Позже (в.1928 г.) был впервые заключен договор сразу между семью штатами об использовании водных ресурсов реки Колорадо.

Однако, вплоть до окончания второй мировой войны такие договоры заключались лишь в отдельных и довольно редких случаях.

В странах Европы наблюдалась та же картина.

Известный немецкий ученый В. Еллинек указывал на существование договоров (соглашений), устанавливающих права и обязанности сторон и определяющих их правовой статус. Между тем публично-правовые договоры в то время характеризовались наличием волеизъявления нескольких участников и рассматривались в большей мере в качестве одного из видов административных актов, издаваемых государственными и муниципальными органами, и устанавливающих, изменяющих и прекращающих правовые отношения.[10]

[1] Дёмин А.В.,Общие вопросы теории административного договора / Краснояр. гос. ун-т. Красноярск, 1998., С. 4.

[2] См Рудашевский В Д Договорная форма интеграции управления исходные положения, возможности использования, проблемы // Договорные формы управления постановка проблемы и пути решения М , 1981 С 18

[3]Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.,1974. С. 182

[4] Хангельдыев Б.Б Административно-правовые соглашения в механизме сочетания отраслевого и территориального управления // Труды ВНИИСЗ Вып.42. 1988 С. 28

[5] Якуба ОМ. Советское административное право. Общая часть. Киев, 1975. С. 175.

[6] В.Е. Лукьяненко, Понятие системы договорных отношений в агропромышленном комплексе /"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2002 г.

[7] А.И. Шелепугин, Контракт о прохождении военной службы как административный договор/"Право в Вооруженных Силах", N 2, февраль 2005 г.

[8] Проблемы современной теории административного договора /В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов // Правоведение. -1996. - № 4. - С.4

[9] Пискотина Р.М., О договорах между штатами в США/Материалы московского совещания «Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения». ВИНИТИ: Люберцы. С.97

[10] Проблемы современной теории административного договора /В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов // Правоведение. -1996. - № 4. - С.5

1. Нормативный материал.
2. Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»/ РГ от 18 июня 1992.
3. Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" с изм. и доп./ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., N 30, ст. 1797
4. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"/ СЗРФ от 28 января 2002 г. N 4 ст. 251
5. Закон Ивановской области от 19 июня 2002 г. N 32-ОЗ "Об утверждении соглашения о взаимодействии между Министерством путей сообщения Российской Федерации, Северной железной дорогой и Администрацией Ивановской области"/ Законы Ивановской области и документы Законодательного Собрания", май 2002 г., N 12
6. Указ Губернатора Ивановской области от 22 октября 2002 г. N 207-УГ "О порядке заключения договоров и соглашений"/ СЗИО от 31 октября 2002 г., N 20
7. Постановление Главы администрации Ивановской области от 29 мая 2000 г. N 433 "О заключении коллективных договоров и соглашений" СЗИО от 15 июня 2000 г., N 11

2. Специальная литература

7. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. № 2
8. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2000.
9. Дёмин А.В.,Общие вопросы теории административного договора / Краснояр. гос. ун-т. Красноярск, 1998.
10. Демин А.В. Административные договоры: Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Екатеринбург, 1996.;
11. Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922.
12. Кажаева О.В., Правовые основы взаимодействия налоговых органов с другими органами власти в сфере информационного обмена (из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России"). - М.: Новая Правовая культура, 2003
13. Кикоть В.А., О договорных формах управления государственными и общественными делами./Материалы московского совещания «Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения». ВИНИТИ: Люберцы.
14. Коренев А. П., Абудрахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды / журнал российского права. 1998. № 7.
15. Красильников Т.С., Содержание административного договора в системе образования (на примере договора между образовательным учреждением и его учредителем) (из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России"). - М.: Новая Правовая культура, 2003
16. Кобалевский В Л Очерки советского административного права Киев, 1924
17. Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929
18. Лукьяненко В.Е., Понятие системы договорных отношений в агропромышленном комплексе /"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2002 г.
19. Манохин В.М. Хозяйственное обслуживание организаций и граждан. М., «Юридическая литература», 1975
20. Мильнер Б.З., Чижов Е.А., ./Материалы московского совещания «Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения».Введение. ВИНИТИ: Люберцы.
21. Новоселов В. И. К вопросу об административных договоров. /Правоведение, 1969, № 3
22. Пискотина Р.М., О договорах между штатами в США/Материалы московского совещания «Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения». ВИНИТИ: Люберцы.
23. Пискотин М И Понятие и виды форм и методов государственного управления//Советское административное право Учебник М, 1990
24. Розенфельд В. Г, Старилов Ю. Н., Проблемы современной теории административного договора /.Правоведение. -1996. - № 4.
25. Рудашевский В Д Договорная форма интеграции управления исходные положения, возможности использования, проблемы // Договорные формы управления постановка проблемы и пути решения М , 1981
26. Тихомиров Ю А Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение 1990 N5
27. Сперанская К. Об административном договоре «Вестник Верховного Суда СССР». М., 1928, № 3(12)
28. Сосна С.А., Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве /"Журнал российского права", 2003 г. N 2
29. Старилов Ю.Н., Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования: проблемы и основные направления разрешения (из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России")./ - М.: Новая Правовая культура, 2003
30. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. — М.: Издательство НОРМА 2002
31. пособие. М., 1999
32. Старилов Ю.Н. Административное право. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Ч. 2. Кн. вторая. Гл. 2. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та. 2001.
33. Толстошеее В. В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое: М. 2003 г.
34. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.,1974.
35. Хангельдыев Б.Б Административно-правовые соглашения в механизме сочетания отраслевого и территориального управления // Труды ВНИИСЗ Вып.42. 1988
36. Шелепугин А.И., Контракт о прохождении военной службы как административный договор/"Право в Вооруженных Силах", N 2, февраль 2005 г.
37. Юсупов В А Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы) Казань, 1976
38. Якуба ОМ. Советское административное право. Общая часть. Киев, 1975.
39. Яковлева Е.М. Развитие договорных связей государственной промышленности СССР по снабжению и сбыту (1917-1937). Душанбе, «Ирфон», 1965
40. Ямпольская Ц. А. О теории административного договора. «Советское государство и право», 1966, №• 10
41. Соглашения о сотрудничестве между религиозными объединениями и исполнительными органами государственной власти России.,- Аналитическое обозрение./ Internet www.pravoslavie. ru/cgibin/analit.cgi?item=4r050323112424
42. Предпринимательское право Российской Федерации (под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно). - "Юристъ", 2003 г.