Актуальность темы. Процессы принятия внешнеполитических решений имеют ключевое значение в международных отношениях. В самом деле, от того, какой выбор сделают политики, зависит, в какую сторону пойдет весь ход истории. Далее идет процесс реализации уже принятых решений. В конце XX – начале XXI в. мир стал значительно сложнее, важность внешнеполитических решений увеличилась, а цена неправильных решений возросла.
От каждого из этих решений зависят судьбы сотен миллионов людей. Однако посвящены в детали процессов принятия внешнеполитических решений немногие избранные. Именно поэтому и становится актуальным их научный анализ. Изучение процессов принятия внешнеполитических решений позволяет обнаружить истоки международных акций и выяснить их истинные мотивы, часто скрываемые от общественности. В ходе изучения процессов принятия внешнеполитических решений обнаруживаются устойчивые закономерности, которые проливают свет на будущее внешней политики.
Вначале определимся с термином “принятие решения”. В современной англоязычной литературе по проблемам принятия решения употребляются два различных термина: а) “decision making” – принятие решения в смысле решаться, делать выбор; б) “problem solving” – решение проблемы (задачи). За каждым термином стоят соответствующие концепции. В настоящей работе под термином “принятие решения” мы будем понимать первое из его вышеназванных значений.
Как и любая другая, наука о принятии решения (Decision Making Theory) имеет длительную предысторию и относительно короткую историю. Наука о принятии решений возникла во второй половине ХХ в., а многие ее теоретические идеи, равно как практические принципы принятия решений были сформулированы за тысячелетия до этого. В античном мире выделяются по крайней мере три центра мысли, сформировавших представления о принятии решений: Древние Китай, Индия и Греция. В Древнем Китае Конфуций (551 до н.э. – 479 до н.э.) в знаменитом “Лунь Юй” (“Беседы и высказывания”, ок. 485 до н.э.) высказывал идеи добродетельных решений. В “Шан цзюнь шу” (Книга правителя области Шан, IV в. до н.э.) основатель школы легизма Шан Ян (ок. 390338 гг. до н.э.) отстаивает необходимость рациональных решений. В Древней Индии Каутилья (IV в. до н. э.) в Артхашастре (“Наставление о пользе”) отдает предпочтение при принятии решений нормам права и настаивает на использовании жестких санкций. Древнеиндийский сборник наставлений Манавадхармашастра (Законы Ману) (III вв.) обращает внимание государственного деятеля на рациональный анализ и рекомендует использовать силу в международных отношениях. Платон (428–347 гг. до н.э.) в “Законах” и “Государстве” утверждает необходимость коллективного обсуждения правителем серьезных государственных решений перед тем, как их окончательно принимать, со своими советниками. Аристотель (384–322 гг. до н.э.) в “Никомаховой этике” впервые разработал категориальный аппарат и базовую концепцию принятия решений. Проблемы принятия решения анализировали политические мыслители Возрождения (Н. Макиавелли, Ж. Боден и др.) и Просвещения (Т. Гоббс, Б. Спиноза, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо и др.).
Институциализация теории принятия решения в самостоятельную науку начинается с середины XX в. Потребность в ее создании вызваны непродуманностью и необоснованностью внешнеполитических решений во многих державах мира, приведших, наряду с другими причинами, к Первой и Второй мировым войнам.
Целью настоящей работы является анализ процесса принятия внешнеполитических решений в Великобритании.
В соответствии с поставленной целью задачами работы являются:
рассмотрение основных теоретических моделей процесса принятия политических решений;
анализ политикоправовые основания процесса принятия политических решений в Великобритании;
изучение роли кабинета премьерминистра Великобритании в процессе принятия политических решений;
рассмотрение роли парламента Великобритании в процессе принятия политических решений;
анализ взаимодействия главы премьерминистра и главы Форинофиса;
исследование совета национальной безопасности (СНБ).
Объектом исследования является процесс принятия внешнеполитических решений в Великобритании.
Предметом исследования являются особенности взаимодействия субъектов принятия политических решений в Великобритании, специфические характеристики процедур, норм и правил указанного процесса.
Хронологические рамки исследования по большей части относятся к концу 20 – началу 21 века, однако в качестве примеров внешней политики Великобритании приводятся примеры с конца 19 и по настоящее время.
Разработка теории принятия решений как научной дисциплины разрабатывалась в трудах Ч. Бернарда, Э. Стина, Г. Саймона, Д. Марча, Р. Снайдера, Г. Брука, Б. Сапина.
Теоретикометодологические основания исследования. Теоретикометодологическую основу курсовой работы составили: системный анализ, разработкой которого в политической науке занимались Д. Истон, К. Дойч, Г. Алмонд, У.Митчелл3 и другие американские исследователи, и структурнофункциональный подход, представленный Т. Парсонсом, Р. Мертоном и другие.
Научная новизна курсовой работы. В работе на конкретном фактологическом материале выявляются общие основания и специфика процесса принятия политических решений в Великобритании.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В теоретическом плане материалы курсовой работы могут быть использованы для дальнейшей разработки теории принятия политических решений и верификации модели политикоуправленческого цикла принятия политических решений.
В практическом плане исследование может быть применено для анализа достоинств и недостатков процесса принятия политических решений в российской политической системе и для совершенствования организации и регламентации процесса принятия политических решений. Результаты исследования могут также стать основой для создания учебного курса, посвященного теории и практике принятия политических решений.
Структура курсового исследования соответствует цели и задачам работы и состоит из введения, трех глав, шести пунктов, заключения, списка использованных источников
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ АНАЛИЗА ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ.
1.1. Основные теоретические модели процесса принятия политических решений.
В современной теории принятия внешнеполитических решений выделяются три взаимодополняющих друг друга концептуальных подхода. В рамках этих подходов разработаны десять теоретических моделей. Первый из них, нормативный подход, включает модель “ограниченной рациональности”, сетевую модель и модель политикоуправленческого цикла. Второй, дескриптивный подход, включает бихевиоралистскую модель, модель “всеобщей рациональности”, инкременталистскую модель и модель групповой репрезентации. Третий подход включает модели принятия решения с риском – модель ожидаемой ценности, модель ожидаемой полезности и модель субъективно ожидаемой полезности. Все эти три подхода не исключают, а взаимодополняют и взаимообогащают друг друга . Нормативный подход позволяет применить к анализу внешнеполитических решений инструменты формальной логики. Дескриптивный подход позволяет учесть все многообразие реальных факторов, влияющих на процессы принятия внешнеполитических решений: особенностей личности лиц, принимающих решение, интересы политических группировок и др. Практически все внешнеполитические решения являются в разной степени рискованными, что позволяет использовать для их описания модели принятия решений с риском. Рассмотрим особенности применения этих подходов во внешнеполитическом анализе.
Нормативный (прескриптивный, предписывающий) подход к процессам принятия внешнеполитических решений проказывает, какими должны быть эти процессы в соответствии с принципами формальной логики. Принятие решения предстает в этих моделях в виде рационально обрабатываемых потоков информации, а лицо, принимающее решение – в качестве бездушного робота, выполняющего фиксированный алгоритм операций. Поэтому в рамках нормативного подхода исследователи абстрагируются от реальных механизмов внешнеполитических решений. Свое начало нормативный подход берет в математике, логике и кибернетике. Его сильной стороной является то, что он позволяет формализовать процессы принятия внешнеполитического мышления и применить к их анализу математический аппарат.
Модель “ограниченной рациональности” (Bounded Rationality Model) разработана Гербертом Саймоном. Она основана на фундаментальном положении когнитивной психологии о том, что мыслительные возможности человека по обработке всей поступающей ограничены и не соответствуют всей сложности окружающего мира. Кроме того, часто ограничены потребности политика прилагать усилия для глубокого анализа и оперативной оценки всех имеющихся в его распоряжении альтернатив. Ограничена и информация, необходимая для принятия эффективных решений. В связи с этим во внешней политике часто принимаются не оптимальные, а первые же “удовлетворительные” (satisfying) решения. Многие исследователи отмечают крайнюю нелогичность и часто откровенную алогичность процессов принятия внешнеполитического решения. Еще классик политологии М. Вебер отмечал повсеместное использование политиками терминов, которым крайне трудно придать определенный смысл, и даже таких, которые вообще не допускают анализа. Известный логик С.И. Поварнин сделал однозначный вывод о слабой логике политического мышления на всех стадиях – от операций с понятиями до связи суждений с умозаключениями . Это подтвердил анализ современного политического мышления в России, проведенный А.А. Хвостовым.
Контуры концепции ограниченной рациональности были намечены Г. Саймоном в 1947 г. Окончательно оформилась она в 1982 г. и с тех пор является одной из самых долговечных и часто применяемых во внешнеполитическом анализе. В частности, с позиций модели ограниченной рациональности анализировались такие внешнеполитические решения, как ввод советских войск в Афганистан в 1979 г. и агрессия США против вьетнамского народа в 1964–1974 гг.
Сетевая модель (network approach). Еще в 1970–1980е гг. возник целый ряд концепций сетевого подхода к ППВР: концепции политикоуправленческих “сетей” Д. Ноука, “сообществ” (communities) Дж. Ричардсона, “потоков” (streams) Дж. Кингдона, “подсистем” П. Сабатьер и др. Однако окончательно сетевая модель сложилась к середине 1990х гг. в условиях развития новых коммуникационных технологий и информационного общества. Мануэль Кастельс в книге “Подъем сетевого общества” (1996) доказывает, что сетевая форма социальной организации становится доминирующей, образуя новую общественную морфологию и постепенно подводя к тому, что “власть структуры оказывается сильнее структуры власти” . Следовательно, принятие решения во внешней политике в большей степени определяется структурой внешнеполитических институтов и коммуникациями между ними, чем зависит от лиц, принимающих решение.
Особое значение сетевая концепция приобрела в последние десять лет . Одной из характерных черт внешнеполитической деятельности практически всех стран мира стало возрастание значения личной канцелярии президентов. Центр принятия внешнеполитических решений переместился в администрации первых лиц государства, а внешнеполитические ведомства, такие как министерство иностранных дел, стали выполнять технические рутинные функции. Кроме этого, во многих западных странах, прежде всего США, высшие посты во внешнеполитических ведомствах стали занимать не кадровые профессиональные дипломаты, а политические назначенцы. Посты раздаются, например, в благодарность за поддержку во время предвыборных кампаний, по просьбе влиятельных лиц. Из 81 кандидата, рекомендованных администрацией Р. Рейгана на посты послов, 36 человек, т.е. 41% , не были профессиональными дипломатами. Дж. Буш назначил на посты послов множество некомпетентных людей, которые помогли ему на выборах, но которые дискредитировали США за рубежом своим поведением. Среди дипломатов оказались бывшие владелец сети ресторанов и увеселительных заведений, журналисты, банкиры и т.д. Все это влияет на качество принимаемых внешнеполитических решений.
Модель политикоуправленческого цикла. Разработанная в англоамериканской политологии, эта модель имеет различные названия: “процессуальной” (policy process), “стадиальной” (sfagist), “круговой” (circular), “циклической” (policy cycle) или даже “жизненного цикла” (policy life cycle). Наибольшую популярность эта модель имела в течение 1970–1980х гг. Свое начало она берет в разработанной Дэвидом Истоном общей теории политической системы. Согласно его подходу функционирование политической системы (или политический процесс) сводится к четырем основным фазам: “входа” (input), когда социальная среда воздействует на политическую систему посредством выдвижения требований и оказания поддержки со стороны граждан; “конверсии”, когда лица, принимающие решения, перерабатывают поступившую информацию в альтернативы; “выхода” (output), когда государственные органы осуществляют решения и действия; “обратной связи” (feedback), когда результаты государственной политики оказывают корректирующее влияние на институты принятия решения. Затем циклическая модель получила развитие во многих областях знаний. Например, в эпистемологии выделяют три этапа: определение проблемы, выработка альтернатив и выбор наилучшей альтернативы (Дж. Дьюи “Как мы мыслим?” 1910) . Больше всего этапов выделяют в психологии: фиксация и осознание проблемы, формирование представлений о задаче, формирование множества альтернатив, критерии выбора, элиминация исходных альтернатив, оценка полезности альтернатив, выбор оптимальной альтернативы, реализация решения, оценка результатов и корректировка решения (У. Эдвардс “Бихевиоралистская теория решений”, 1961). В менеджменте различают четыре этапа: выделение проблемы, поиск информации и альтернатив решения, выбор среди альтернатив и собственно принятие решения (Б. Мильнер “Теория организаций” 1998). В политологии различают пять этапов: построение повестки дня, формулирование альтернатив, утверждение решения, реализация решения и оценка результатов осуществления решения (Дж. Андерсон “Принятие политических решений” 2003). Сочетание вышеописанных наук позволяет изучить разные аспекты процессов принятия решения.
Далее рассмотрим дескриптивный подход.
Классическая модель бихевиорализма была сформулирована в работах Гарольда Лассуэлла в 1930–1950х гг. Еще в ранней работе “Политика: кто получает, что, когда, как” (1936) Г. Лассуэлл ставит четыре базовых, с его точки зрения, вопроса для анализа политического процесса, позволяющих набросать его общую схему. Затем он продолжает эту тему в работе “Власть и личность” (1948).
Г. Лассуэл активно использовал методы социальной психологии и психоанализа в изучении политического поведения. Необходимо отметить, что в политологии и психологии поведенческое направление обозначается разными терминами. В психологии это направление известно под именем бихевиоризма – поведенческая психология (от англ. behavior – поведение). Сформировали его американские психологи Беррес Скиннер, Эдуард Торндайк и Джон Уотсон на основе работ знаменитого русского физиолога И.П. Павлова. Как известно, основной схемой бихевиоризма является S→R (стимул→реакция). Поэтому поведение политических акторов представляется как ответы на воздействия внешней среды. При этом бихевиористы основное внимание уделяли изучению соотношения между стимулами и реакциями. Они не особенно интересовались внутренними механизмами поведения. Тому, что происходит внутри актора, бихевиористы отводили роль “черного”, или “проблемного” ящика. Подобрав соответствующие стимулы, главными из которых являются поощрения и наказания, можно манипулировать поведением политического актора. Наибольшим влиянием бихевиоризм пользуется в США, которые особенно часто прибегали к манипуляции поведением акторов на международной арене. В качестве поощрений используются экономическая помощь, политическая поддержка, признание, а в качестве наказаний – экономические санкции, политическое давление, ограничения на прием в международные организации, угроза применения военной силы и вооруженное насилие. В частности, бихевиоралистский подход характеризует отношения США с Украиной, Грузией и другими странами на постсоветском пространстве.
Модель “всеобщей рациональности” (comprehensive rationality) связана с экономическим подходом к политике и моделью рационального выбора. Автор модели “всеобщей рациональности” Герберт Саймон выделяет пять основных положений этой модели:
1) основным актором политического процесса является индивид;
2) акторы стремятся максимизировать собственные выгоды и минимизировать свои издержки в условиях рыночной конкуренции;
3) акторы имеют осознанные интересы и определенные цели, которых они стремятся достигнуть с помощью оптимальных средств;
4) акторы делают сознательный и разумный выбор между альтернативами на основе стабильных преференций и рациональных правил;
5) акторы обладают основной информацией о возможных альтернативах и их последствиях, необходимой для принятия ими решений.
Значение модели всеобщей рациональности возрастает в последнее время в связи с увеличением роли экономики в международных отношениях. В связи с этим выделилась отдельная отрасль науки, изучающая влияние экономики на международные отношения – мировая политическая экономика . Все более широкое распространение получает так называемая «нетрадиционная дипломатия». Она выражается в терминах затрат – прибылей, а центр тяжести переносится с вопросов военной безопасности на завоевание рынков и привлечение инвестиций.
Согласно модели всеобщей рациональности, внешнеполитические и дипломатические ведомства действуют точно так же, как и рыночные институты, стремящиеся к наиболее выгодному размещению своих ресурсов. Поэтому часто принимаются решения, выгодные тем или иным отдельным ведомствам, а также группам чиновников . Эту модель применяют, в частности, Всемирный Банк и Международный Валютный Фонд в своих взаимоотношениях с развивающимися странами.
Модель “всеобщей рациональности” вызвала жесткую критику. Подвергалось сомнению то, что индивиды при принятии решения преследуют только свои эгоистические интересы. Кроме того, культура накладывает отпечаток на восприятие рациональных критериев и поэтому понимание оптимальных целей может быть различным от страны к стране. Основным оппонентом модели “всеобщей рациональности” выступил Чарльз Линдблом, который разработал собственную инкременталистскую модель принятия решений.
Литература на русском языке
1. Годованюк К. механизм принятия внешнеполитических решений Великобритании // Обозреватель. № 2. 2012.
2. Дробот Г.А. Особенности взаимосвязи политики и экономики в глобализирующихся международных отношениях (политологический анализ). Дисс. на соискание ученой степени доктора политических наук. М., 2007.
3. Кочетков В. В. Концептуальные подходы и теоретические модели процессов принятия внешнеполитических решений: критический анализ // Вестник московского университета. 2008. № 3.
4. Кэмерон начал формировать новое правительство Великобритании // Inbox.ru: новостной портал. – 2010. – Режим доступа: http://infox.ru/authority/foreign/2010/05/12/Devid_Kemyeron_prist.phtml (дата обращения: 13.05.2013).
5. Минаев М. Легитимация лидерства // Политический журнал: электр. издание. – Режим доступа: http://www.politjournal.ru/index.php?action=Articles&dirid=40&tek=8803&issue=231 (дата обращения 17.04.2013).
6. Поварнин С.И. Искусство спора. О теории и практике спора. “Начатки знаний”. Петроград, 1923.
7. Центральные органы внешних сношений Великобритании // Law—4u.ru: информационный интернет-портал. – Режим доступа: http://www.law--4u.ru/laws-929-2.html (дата обращения: 13.05.2013).
8. Новиков. Теории Международных отношений. М.: Норма, 2009
9. Демидов В. В., Дудин В. В. Процесс принятия политических решений: учебное пособие/ В. В. Демидов, В. В. Дудин — Новосибирск: САУМК, 2008.
Литература на иностранных языках
10. About us // The Foreign and Commonwealth Office: official website. – Режим доступа: http://www.fco.gov.uk/en/about-us/our-ministers/william-hague/ (дата обращения: 13.05.2013).
11. Bernoulli D. Specimen theoriae novae de mensura sortis. (Опыт новой теории измерения жребия). Commentarii Academiae Scientarum Imperialis Petropolitanae. Vol. 5. 1738.
12. Biography: William Hague // the Conservative Party: official website. – Режим доступа: http://www.conservatives.com/People/Members_of_Parliament/Hague_William.aspx (дата обращения: 13.05.2013).
13. Bishop D. G. The Administration of British Foreign Relations. Greenwood Press Publishers. Westport. Connecticut. 1974. P. 68-87.
14. Castells M. The Information Age: Economy, Society and Culture. Vol. I: The Rise of the Network Society. Oxford, UK: Blackwell Publishing. 1996.
15. Crawford Ch. Diplomat meets William Hague // Diplomat Magazine: internet-publication. – February, 2011. – Режим доступа: http://www.diplomatmagazine.co.uk/index.php?option=com_content&view=article&id=413:diplomat-meets-william-hague&catid=37:features&Itemid=100 (дата обращения 13.05.2013).
16. Crawford Ch. Diplomat meets William Hague // Diplomat Magazine: internet-publication. – February, 2011. – Режим доступа: http://www.diplomatmagazine.co.uk/index.php?option=com_content&view=article&id=413:diplomat-meets-william-hague&catid=37:features&Itemid=100 (дата обращения 13.05.2013).
17. Cristopher Tugendhat and William Wallace Options for British foreign policy in the 1990s. The Royal Institute of International Affairs. L. N.Y. 1988.
18. Eliott A. William Hague the Younger Elder Statesman// Total politics: Internet-magazine. – March, 2011. – Режим доступа: http://www.totalpolitics.com/print/153982/william-hague-the-younger-elder-statesman.thtml (дата обращения: 13.05.2013).
19. Foreign Secretary William Hague’s speech «Britain’s Foreign Policy in a Networked World» // The Foreign and Commonwealth Office: official website – 01 July, 2010. – Режим доступа: http://www.fco.gov.uk/en/news/latest-news/?view=Speech&id=22472881 (дата обращения: 13.05.2013).
20. Graham T. A., Morton H. H. Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implications // World Politics. – 1972. – Vol.XXVI. Supplement: Theory and Policy in International Relations.
21. Hermann M. Assessing personality at a distance: A profile of Ronald Reagan // Quert. Rep. 1983. Vol. 7, N 6. P. 1-8; Glad B. Jimmy Carter: In search of the great White House. N.Y., Norton, 1980; Mazlich B. In search of Nixon: A psychological inquiry. Baltimor, Mariland, Penguin Books, 1973.
22. History of the PUS (Permanent Under-Secretary’s) office // The Foreign and Commonwealth Office: official website. – Режим доступа:http://www.fco.gov.uk/en/about-us/our-history/historical-publications/research-projects/history-pus/ (дата обращения: 13.05.2013).
23. Kahneman D., Tversky A. Prospect theory: An analysis of decision under risk // Econometrica. 1979. Vol. 47. N 2.
24. Littlewood S. David Cameron’s double standards – William Hague’s double talk // Inquiring minds: political forum. – February, 2012. – Режим доступа: http://inquiringminds.cc/david-cameron%E2%80%99s-double-standards-william-hague%E2%80%99s-double-talk (дата обращения: 13.05.2013).
25. Neumann J. von, Morgenstern O. Theory of games and economic behavior. Princenton, 1947.
26. O’Malley E. Investigating the Effects of Directly Electing the Prime Minister // Government and Opposition. – 2006 – Vol. 41, No. 2 – P. 137–162.
27. Organistional Chart // The No.10: official website. – Режим доступа: http://www.number10.gov.uk/wp-content/uploads/2010/10/FCO-Org-Chart.pdf (дата обращения: 13.05.2013).
28. Our Ministers // The Foreign and Commonwealth Office: official website. – Режим доступа: http://www.fco.gov.uk/en/about-us/who-we-are/our-ministers/ (дата обращения 13.05.2013).
29. The best diplomatic service in the world: strengthening the Foreign and Commonwealth Office as an Institution // URL: http://www.fco.gov.uk/en/news/latest-news
30. The Cabinet Manual // No.10: official website. – Режим доступа: http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/cabinet-manual.pdf (дата обращения: 13.05.2013).
31. The coalition: our programme for government P. 27// URL: http://ukinrussia.fco.gov.uk./ru/naws/
32. The FCO Management Board // The Foreign and Commonwealth office: official website. – Режим доступа: http://www.fco.gov.uk/en/about-us/who-we-are/the-fco-board/ (дата обращения: 13.05.2013).
33. The management of Britain’s External Relation Ed. Robert Boardman and A. J. R. Groom. Macmillan Press. L., 1973.
34. Сabinet Committees // Politics.co.uk.: Educational website – Режим доступа: http://www.politics.co.uk/reference/cabinet-committees (дата обращения: 13.05.2013).
