Актуальность исследования. Переход экономики страны к рыночным отношениям положил начало двум взаимосвязанным процессам: возрождению таможенной политики как органичной составной части внутренней и внешней политики государства, выраженной в выработке единой системы согласованных экономических, политических и организационных мер по развитию внешнеэкономических связей страны; и созданию таможенных органов Российской Федерации как института регулирования внешнеэкономической деятельности, адекватного по своим функциям новым социально-экономическим условиям.
Новые реалии существования России как самостоятельного государства, активного участника международных торговых отношений, сохранение курса на «открытость» российской экономики и ее интеграция в систему мирохозяйственных связей, либерализация всех форм внешнеэкономической деятельности, потребовали создания разветвленной, многоуровневой системы таможенных органов, способной одновременно разрабатывать стратегию развития таможенного дела и непосредственно воплощать в жизнь механизмы таможенно-правового регулирования внешнеэкономических связей, защищать экономические интересы и безопасность страны, способной обеспечить наиболее эффективное взаимодействие таможенных органов различного уровня и функциональной направленности, имеющей выработанные механизмы адаптации к изменяющимся внешним условиям.
Существующая в настоящее время система таможенных органов не в состоянии в полной мере создать условия максимального содействия внешнеэкономической деятельности, обеспечить защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства.
Таможенные органы вынуждены осуществлять таможенное дело в условиях дублирования организационных функций в управляющих звеньях, вменения несвойственных функций исполнительным звеньям.
Низкое качество правовой базы, наличие пробелов в правовом регулировании способствовали образованию разрыва между методологией и практикой осуществления таможенного контроля и таможенного оформления, появлению и широкому распространению такого явления как «региональное правотворчество».
В настоящее время продолжается поиск наиболее совершенной модели административно-правого статуса таможенных органов, эффективных и рациональных форм и методов их деятельности, позволяющих обеспечить поступательное экономическое развитие России в условиях усиливающейся интеграции национальной экономики в региональный и мировой хозяйственные комплексы, активного движения финансовых ресурсов. Сложность решения поставленной задачи обусловлена особым местом таможенных органов в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, стоящими перед ними задачами и разнообразием функций, ими выполняемыми.
Решение этой задачи возможно лишь на основе глубокого а нализа действующего законодательства, осмысления подходов выработанных правовыми доктринами и ведущими правоведами, изучения правоприменительной практики таможенных органов.
В настоящее время все сильнее появляется дисбаланс существующей правовой основы деятельности таможенных органов и новых задач экономического развития Российского государства. Поиск рациональной модели системы органов исполнительной власти в сфере таможенного дела, оптимизация их функций, форм и методов управления, представляют в этой ситуации важное направление научного анализа административно-правовых аспектов управления в таможенной области.
Вышеуказанные обстоятельства обуславливают особую актуальность поиска, предпринятого в настоящей работе, новых подходов совершенствования правовых и теоретических основ административно-правового статуса таможенных органов России и их системы в целом.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования таможенных органов Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие формирование, полномочия и деятельность таможенных органов Российской Федерации, а также основные тенденции развития административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.
Целью исследования является комплексный, на основе норм и принципов административного права, анализ института таможенных органов в Российской Федерации в условиях глобализации внешней торговли и структурной перестройки экономической, социальной, политической и духовной сфер жизни российского общества; исследование основных концепций организации и функционирования таможенных органов в России, их правовой статус, полномочий, системы, а также выявление возможностей для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы.
В соответствии с объектом, предметом и целью исследования были поставлены следующие задачи: 1) изучить правовые основы становления и развития административной и организационной деятельности таможенных органов России; 2) рассмотреть таможенные органы Российской Федерации и основные принципы их организации и деятельности; 3) охарактеризовать административно-правовое положение таможенных органов Российской Федерации; 4) изучить цели, задачи и функции таможенных органов Российской Федерации; 5) проанализировать проблемные аспекты деятельности таможенных органов Российской Федерации и сформулировать основные направления их совершенствования.
Указанные цель и задачи работы обусловили ее структуру, которая состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Методологией данного исследования являются положения общенаучного диалектического метода познания.
ГЛАВА I. ТАМОЖЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ
1. Правовые основы становления и развития административной и организационной деятельности таможенных органов России (краткий ретроспективный анализ и современное состояние)
Первая книга по истории таможенной политики Российского государства вышла в Санкт-Петербурге в 1886 году (Лодыженский К. История русского таможенного тарифа). В ней проводилось систематическое исследование таможенной политики России, начиная со сборов, взимаемых с товаров, в Древней Руси. На сегодняшний день исторические аспекты становления и развития различных этапов таможенного дела и таможенного законодательства получили отражение в научных трудах таких авторов, как Д.И.Менделеев, Е.Осокин, Н.Н.Шапошников, А.И.Потяев, Л.Н.Марков, Ю.Г.Кисловский, А.Н.Козырин.
Возникновение таможенного дела восходит к древнейшим временам российской истории и существует не менее тысячи лет. Считается общепризнанным, что история таможенного дела в России ведет свое начало со времен Древней Руси и напрямую связана с появлением торгового обмена и зарождением товарного хозяйства. В то же время, обращаясь к договорам, заключенным князем Олегом с греками в 907 и 911 годах, видно, что такие элементы таможенного дела, как взимание таможенных пошлин и порядок таможенного обложения, существовали на Руси и до принятия христианства. Следовательно, можно предположить, что становление таможенного дела и соответственно организационные и правовые предпосылки формирования первичных элементов правового режима его обеспечения берут свое начало еще до принятия христианства на Руси [4, С.12].
Кроме того, на Руси взимали торговый сбор (мыт или мыто) за провоз товаров через заставы, пользование местом, отведенным для торга, за аренду торговых площадей либо за покровительство, оказываемое купцам и иным торговым людям. Таким образом, период конца VIII-XI веков можно считать первым историческим этапом возникновения общих контуров правовых и организационных основ административно-правового режима обеспечения таможенного дела. Следующим этапом в становлении и развитии элементов таможенного режима являются XII-XIII века. В это время произошел распад Киевской Руси на отдельные княжества и последовало появление границ между ними, на которых стали возникать таможенные заставы, представлявшие собой прообраз современных пунктов пропуска через таможенную границу, а правители новых княжеств в целях личного обогащения вводили собственные правила взимания таможенных пошлин при перемещении товаров.
Оплотом развития предпринимательства на Руси были города, вокруг которых появлялись торговые и промышленные поселения. «Русские купцы в ноябре отправлялись вглубь страны, чтобы распродать византийские товары и скупить товары для зарубежной торговли на следующий год».
В княжествах не существовало единой системы пошлин. Ставки устанавливались князем единолично и зависели от ряда обстоятельств. Однако подобные меры нельзя рассматривать как последовательную таможенную политику Древнерусского государства. Единая таможенная политика начала складываться позже, после образования централизованного Московского государства в XVI веке.Лишь в середине XVI века аппарат сбора пошлин был централизован, а таможенное обложение регламентировано. В государстве постепенно складывается таможенное законодательство, совершенствуется правовые нормы, регулирующие продажу и перемещение товаров, ужесточаются финансовые сборы. Примерно с средины XVI века аппарат по сбору пошлин был централизован, а таможенное обложение было регламентировано. Таможенники ставятся под покровительство центральной власти.
Таможенная служба в России в конце XVI века – начале XVII века была «верной» или «откупной». К выполнению обязанностей по несению таможенной службы привлекались представители купечества, посадских людей и уездных крестьян, которые, по сути дела, отбывали повинность. Служба эта была безвозмездной, на «веру», в связи с чем должностные лица таможен (таможенный голова и целовальники) принимали присягу, или, как говорили тогда, «приводились к вере». Поэтому данный способ получил название «верного».
Начало совершенствования организации таможенного дела относится к концу первой четверти XVIII века, когда в 1718 году была образована Коммерц-коллегия, которой была подчинена служба таможенных бурмистров. С 1720 года таможенные бурмистры стали именоваться оберцольнерами. Еще более существенную роль таможенные платежи начинают приобретать в годы правления Петра I в результате содействия развитию национальной экономики через поощрение отечественного производителя.
А вторая половина XVIII века ознаменовала собой завершение таможенной реформы и переход к осуществлению таможенных формальностей на основе опыта Европейских государств и особенностей Российской экономики. На протяжении XIX века торгово-промышленная политика ведущих промышленных стран мира колебалась то в сторону усиления, то в сторону ослабления протекционизма. Россия в этом отношении не представляла исключения, причем на ее таможенно-протекционистской политике в первой четверти XIX века особенно сильно сказывалось влияние международных конфликтов, не раз переходивших в открытые военные столкновения.
События первой мировой войны и 1917 года практически разрушили таможенную систему России [7, С.8].
В 20-х годах ХХ века были принятые первые Таможенный тариф (1924) и Таможенный кодекс (1928), закрепившие основы таможенного дела и статуса таможенных органов на несколько десятилетий. Однако уже в 30-х годах наметилась тенденция к снижению роли таможенного дела. В 1932-1934 годах был детально регламентирован ускоренный пропуск через границу грузов обобществленного сектора и порядок централизованного осуществления расчетов по таможенным пошлинам. Были ликвидированы таможенные склады для временного хранения экспортных и импортных грузов и сокращено число таможенных служащих. Сложившаяся к концу 30-х годов структура таможенных органов с незначительными изменениями просуществовала до середины 80-х годов. В период 30-60-х годов XX века СССР практически был изолирован от внешнего мира, что, естественно, сказывалось на торговых и таможенных отношениях. Только в 60-х годах началось реформирование таможенной системы. В 1961 году был принят новый Таможенный тариф, а в 1964 – новый Таможенный кодекс. Следующее реформирование начало осуществляться в 80-х годах ХХ века, и фактически закончилось только в начале нового века, уже в России.
Проведенный исторический анализ позволил выделить следующие особенности развития таможенных органов в России:
- таможенные органы возникли как органы, обеспечивающие пополнение государственных доходов, и только лишь в конце XVIII в., с учреждением таможенной пограничной стражи, таможенные органы приобрели правоохранительную функцию;
- становление единой системы таможенных органов в России связано с учреждением министерств в 1802 г. Управление таможенным делом во всей стране было сосредоточено в Министерстве финансов (первоначально через Департамент внешней торговли, затем - Департамент таможенных сборов). Окончательно система таможенных органов в дореволюционной России сложилась к концу XIX в. В нее входили Департамент таможенных сборов Министерства финансов, таможенные округа, таможни, таможенные заставы и посты, таможенные пункты. Они находились в подчинении гражданского ведомства, органа исполнительной власти -Министерства финансов и выполняли не карательную, а фискальную функцию. Сложившаяся система таможенных органов сохранилась до 1917 г.
- в советский период (почти на всем его протяжении) за таможенными органами признавали незначительную роль в механизме государства. Они входили в состав гражданских ведомств - Наркомата финансов, Наркомата промышленности и торговли, Наркомата, затем Министерства внешней торговли. Таможенные органы преимущественно осуществляли фискальную функцию. Главной задачей в деятельности таможен в этот период являлся контроль за соблюдением принципа государственной монополии внешней торговли. Правоохранительный аспект деятельности таможенных органов заключался лишь в борьбе с административно-наказуемой контрабандой и административно-правовыми нарушениями таможенных правил.
Анализ работы таможенных органов показал, что их эффективная деятельность зависит от совершенной правовой базы, применяемой ими в своей работе, единообразного применения и толкования нормативных положений, целенаправленной организации их деятельности.
Таким образом, таможенные органы России имеют длительную многовековую историю, свои сложившиеся традиции. Однако лишь одновременно с возникновением качественно нового государства - современной Российской Федерации - они и по закону и по существу трансформировались в правоохранительные органы, вся деятельность которых, в первую очередь, направлена на охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Совместно с другими правоохранительными органами таможенные органы осуществляют правоохранительную деятельность, значение которой в условиях построения
