Введение
Глава 1. Реализация права на местное самоуправления посредством судебной защиты
1.1 Негативные явления, препятствующие осуществлению конституционного права на местное самоуправление
1.2 Совершенствование судебной защиты для обеспечения деятельности муниципальных образований и частные задачи исследования
Глава 2. Теоретические и методические основы
2.1 Понятийно-категориальный аппарат исследования
2.2 Нарушение прав местного самоуправления и способы их устранения в механизме судебной защиты
Заключение
Список использованных источников
Действующая Конституция Российской Федерации[1] содержит достаточное количество норм об основных правах человека и гражданина, о государственных механизмах их осуществления, соблюдения и защиты. При этом Основной Закон признает местное самоуправление самостоятельным видом публичной власти и закрепляет конституционно-правовые гарантии надлежащего осуществления деятельности органов местного самоуправления независимо и обособленно от системы органов государственной власти. Хотя в Конституции Российской Федерации и предусмотрена определенная специфика права самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения, в гл. 8 Основного Закона не нашли отражения особенные полномочия органов местного самоуправления в контексте осуществления этого права с целью обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем права и свободы человека в первую очередь должны быть осуществлены и соблюдены органами местного самоуправления. И Конституция, и законодательство Российской Федерации признают преимущество непосредственных форм осуществления демократии на уровне местного самоуправления. Однако несовершенные федеральное, региональное и местное законодательство, сложное экономическое состояние муниципальных образований и недостаточность финансовых ресурсов в местных бюджетах способствуют тому, чтобы многие конституционные гарантии становились декларативными и переставали работать.
В Конституции РФ местное самоуправление также не только признается, но и гарантируется правом на судебную защиту (ст. 133). В то же время российская Конституция не конкретизирует, каким образом реализуется данная гарантия. Очевидно, речь должна идти не только о гарантии судебной защиты местного самоуправления как объективно-правового конституционного принципа, но и как субъективного права на осуществление местного самоуправления. Вопрос о субъекте права на осуществление местного самоуправления предшествует вопросу о том, кто вправе обращаться за защитой этого своего нарушенного права и в каких пределах данное право подлежит судебной защите. Этот вопрос в полной мере относится и к судебной защите прав местного самоуправления средствами конституционного судопроизводства. Конституция же оставляет определенный простор для ответа на все эти вопросы.
Целью настоящей работы выступает изучение реализации права на судебную защиту местного самоуправления.
Предметом настоящей работы являются общественные отношения в сфере реализации права на судебную защиту местного самоуправления.
Объектом настоящей работы является судебная защита местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели в работе ставятся следующие задачи:
1.Выявить негативные явления, препятствующие осуществлению конституционного права на местное самоуправление.
- Проанализировать направления совершенствование судебной защиты для обеспечения деятельности муниципальных образований и частные задачи исследования.
- Охарактеризовать понятийно-категориальный аппарат исследования.
- Изучить нарушение прав местного самоуправления и способы их устранения в механизме судебной защиты.
Глава 1. Реализация права на местное самоуправления посредством судебной защиты
- Негативные явления, препятствующие осуществлению конституционного права на местное самоуправление
В российском конституционном праве муниципальным субъектам предоставлено лишь общее средство конституционно-судебной защиты их прав местного самоуправления на федеральном уровне - жалоба на нарушение конституционных прав или общая конституционная жалоба (ст. 125 ч. 4 Конституции РФ). Специальных конституционно-судебных средств защиты, таких, как, например, известная германскому Основному закону муниципальная конституционная жалоба, российские муниципалитеты не имеют.
Предметом конституционной жалобы в Российской Федерации является только закон: согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ именно закон подлежит проверке на конституционность. В связи с этим как недопустимые отклоняются жалобы, если они, по мнению Конституционного Суда РФ, в своей основе направлены не против положения закона, а против его применения соответствующим судом.
В то же время понятие "закон" по смыслу ч. 4 ст. 125 Конституции и п. 3 ст. 3, гл. XII Закона о КС РФ нуждается в дополнительной интерпретации и не раз являлось предметом толкования самого Конституционного Суда РФ. Это толкование было направлено на то, чтобы охватить понятием "закон" все нормативные правовые акты, которые по своей природе выполняют роль первичного правового регулятора прав и свобод, имеют непосредственную связь с Конституцией и в этом своем значении приравниваются к формальному закону. Соответственно, Конституционный Суд РФ в своих решениях последовательно развивал идею широкого понимания закона как предмета обжалования нарушения конституционных прав. Суд отнес к закону и такие постановления Правительства РФ, которые приняты на основе специального указания закона во исполнение возложенного на Правительство полномочия по вопросу, не получившему содержательной регламентации в законе, и Правительство осуществило непосредственное правовое регулирование общественных отношений; в этом случае постановление Правительства подлежит проверке в единстве с законом, содержащим соответствующее поручение. В мировой практике подобные акты исполнительной власти охватываются понятием делегированного законодательства (delegated legislation).
Согласно ст. 97 Закона о КС РФ реализация права на подачу жалобы связана с выполнением двух условий. Во-первых, конституционные права и свободы заявителя должны быть затронуты законом. В случае подачи жалобы муниципальным субъектом обжалуемый закон должен затрагивать соответственно, собственное право субъекта на осуществление местного самоуправления. Производство по конституционным жалобам в Российской Федерации функционирует, таким образом, как конкретный нормоконтроль.
Во-вторых, закон должен быть применен в отношении заявителя в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде. Предполагается ли тем самым исчерпание средств судебной защиты в его немецком понимании? Статья 97 Закона о КС РФ не дает однозначного ответа на этот вопрос. В ней буквально говорится только о завершении рассмотрения дела в суде. А это может означать завершение производства по делу как в суде первой, так и в судах последующих инстанций. В практике Конституционного Суда после реформы Закона о КС РФ 2010 г.[2] рассмотрение дела в суде считается завершенным с момента вступления в силу судебного решения по делу заявителя. Таким образом, исчерпание средств правовой защиты не является условием допустимости жалобы.
Какие именно конституционные права и свободы человека и гражданина могут считаться затронутыми и подлежат конституционно-судебной защите по данной категории дел - вопрос, не имеющий однозначного ответа в практике Конституционного Суда РФ. Не вызывает сомнения тот факт, что речь идет о правах и свободах человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции РФ. Кроме того, затронутыми могут оказаться также и конституционные права граждан из других частей Конституции РФ, как, например, право граждан на осуществление местного самоуправления, предусмотренное в ч. 2 ст. 130 гл. 8, Конституционный Суд РФ, не давая тому развернутого обоснования, в своей практике исходит из широкого понимания прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что именно благодаря такой широкой интерпретации конституционных прав и свобод оказалась в принципе возможной конституционная жалоба муниципальных субъектов на нарушение их права на осуществление местного самоуправления.
Указанный подход к толкованию прав и свобод человека и гражданина с отнесением к ним права на местное самоуправление, закрепленного в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, предопределяется тем обстоятельством, что это право, в свою очередь, берет начало в ст. 32 Конституции РФ и выводится из общих политических прав граждан. Подобным обоснованием можно объяснить и тот факт, что Конституционный Суд РФ распространяет все принципы и критерии ограничения прав и свобод, содержащиеся в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и непосредственно затрагивающие закрепленные в ст. 32 права граждан, также на право местного самоуправления[3]. Более того, решения Конституционного Суда РФ по жалобам на нарушение права местного самоуправления показывают, что затронутое право зачастую трактуется еще шире. Заявители могут также ссылаться, и это было признано Конституционным Судом допустимым, на нарушение основ конституционного строя (ст. ст. 3, 12 Конституции РФ), которые гарантируют местное самоуправление как объективное конституционное право, а также на все конституционные права и гарантии местного самоуправления, содержащиеся в ст. ст. 130 - 133 гл. 8 Конституции РФ.
Такое широкое толкование прав, отстаиваемых в конституционной жалобе в защиту права местного самоуправления, не только вступает в определенное противоречие с предусмотренными в Законе о КС РФ условиями допустимости жалобы на нарушение конституционных прав в части установления факта затронутости права, но и приводит на практике к смешению различных видов конституционного производства. Спор о субъективном конституционном праве гражданина в делах по конституционным жалобам фактически смешивается со спорами об объективном праве местного самоуправления, разрешение которых должно осуществляться в рамках абстрактного нормоконтроля.
Нарушение конституционных прав должно быть в жалобе в достаточной степени обосновано, только в этом случае можно говорить о соблюдении условий допустимости жалобы. Достаточная степень обоснованности нарушения является оценочным понятием и трактуется в конституционно-судебной практике неоднозначно. Причем Конституционный Суд признает не соблюденным критерий допустимости не только тогда, когда оспариваемыми положениями не затрагивается и, соответственно, не нарушается защищаемое право заявителя или эти законоположения не были применены в конкретном деле в отношении заявителя, но и когда факт нарушения права представляется Суду неосновательным. Анализ отказных определений показывает, что в них зачастую не проводится различие между критериями допустимости и обоснованности жалобы. В результате как недопустимые отклоняются также те жалобы, в которых подтверждается затронутость права заявителя оспариваемыми нормами, но Суд в процессе конституционного истолкования нормы закона снимает неопределенность в вопросе о том, нарушено ли право, констатируя отсутствие нарушения[4]. Однако в данном случае представляется уместнее говорить о несоблюдении заявителем критерия обоснованности жалобы, а не критерия ее допустимости. При этом речь должна идти не о принятии отказного определения в соответствии с п. 2 ст. 43 Закона о КС РФ, а о рассмотрении дела по существу с вынесением итогового постановления, в котором констатировалось бы отсутствие неопределенности в вопросе о конституционности, т.е. необоснованность жалобы, и подтверждалось бы соответствие оспариваемых законоположений Конституции.
В отношении земельных законов муниципальная конституционная жалоба в ФКС является субсидиарной, поскольку она может быть направлена в земельный конституционный суд[5]. Оговорка о субсидиарности устанавливает примат подсудности муниципальной жалобы земельному конституционному суду только в том случае, когда общины и объединения общин обращаются в связи с противоречием земельных законов ст. 28 ОЗ. В случае же подачи муниципальной конституционной жалобы на федеральные законы клаузула о субсидиарности не может быть применена.
Кроме того, при подаче муниципальной конституционной жалобы, как и в случае с общей конституционной жалобой, должны быть исчерпаны все иные способы правовой защиты (предлож. 1 ч. 2 § 90 Закона о ФКС). Это означает, что для обжалования нарушения, допущенного в подзаконных актах, необходимо сначала обращаться за защитой в административный суд.
