Ответственность госслужащего за правонарушения

Актуальность темы исследования объясняется в первую очередь теми задачами, которые поставлены перед современной Россией, а в частности – построение сильного, экономически развитого социального и правового государства. Это не возможно без эффективного государственного аппарата основу которого составляют государственные служащие.

Нормативно-правовая база, на основе которой развивается институт государственной службы, продолжает непрерывно совершенствоваться благодаря проводимым административным реформам. Стоит отметить то, что раньше законодатель был большей частью озабочен разработкой основ и системы государственной службы, то в настоящее время его  все больше волнуют вопросы эффективности государственной службы.

Для эффективного выполнения гражданским служащим установленных государством требований и достижения им высоких результатов профессиональной служебной деятельности необходим весомый мотивационный потенциал, инициированный всей действующей системой государственной службы и содержанием приоритетных направлений ее реформирования и развития. В этих целях на государственной службе Российской Федерации должны быть созданы оптимальные правовые, организационные, финансово-экономические, кадровые и информационно-технологические условия, повышающие конкурентоспособность государственной службы на национальном рынке труда, а также в рамках стратегии государственной кадровой политики разработана и утверждена масштабная программа стимулирования и мотивации государственных гражданских служащих.

Механизм юридической ответственности является одним из инструментов средств воздействия на поведение государственного служащего.

В настоящее время в административно-правовой науке все чаще появляются работы, в которых обосновывается существование административно-деликтного права как подотрасли или даже новой отрасли российского права[1]. Однако до сих пор никем из ученых не поднимался вопрос о необходимости формирования в рамках административного права института служебно-деликтного права, включающего в себя нормы служебного законодательства, основное назначение которых состоит в недопущении отклонения служебных правоотношений от надлежащей реализации и являющиеся средствами обеспечения служебных правоотношений[2].

Несовершенство нормативного правового регулирования и практической реализации административно-правового статуса  государственных служащих определяют недостаточную эффективность применения института юридической ответственности к государственному служащему.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является научное обоснование сущности и содержания правовой категории юридическая ответственность государственных служащих

Для достижения данной цели в данной работе ставятся и решаются следующие основные задачи.

Рассмотреть исторический аспект возникновения ответственности государственного служащего в отечественном законодательстве.

Проанализировать зарубежный опыт привлечения к юридической ответственности государственных служащих.

Раскрыть понятие юридической ответственности государственного служащего, посредством определения оснований привлечения к юридической ответственности.

Рассмотреть виды юридической ответственности государственного служащего.

Выявить и раскрыть проблемы привлечения к юридической ответственности государственного служащего.

Определить тенденции развития законодательства об юридической ответственности государственных служащих.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе  привлечения лиц, занимающих государственные должности к юридической ответственности.

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, формирующие содержание юридической ответственности государственных служащих, а также научные работы и дисциплинарная практика.

Научная новизна исследования состоит в том, что в  ней автор основе действующего законодательства провел комплексное исследование проблем правовой природы юридической ответственности и обосновал необходимость выделения отдельной отрасли права, учитывающей специфику данного вида ответственности.

Методологическая база и методы исследования. Проводя исследование, автором использовался в качестве основного общенаучный метод, а именно диалектико-материалистический метод познания объективной действительности.

При решении поставленных задач применены также частно-научные и специальные методы системного подхода, формально-логического и сравнительно-правового анализа,  в том числе юридического толкования норм права, судебной практики  и другие.

Настоящая работа состоит из введения, трех глав разбитых на параграфы, в которых последовательно решаются обозначенные задачи, заключения, содержащего основные выводы по работе, списка использованной литературы.

В первой главе автор рассматривает юридическую ответственность в историческом аспекте, вторая глава посвящена теоритическим вопросам, в третьей главе автор обобщает изученный материал с целью определения дальнейшего направления развития законодательства, направленного на усовершенствование законодательства об юридической ответственности. 

Глава 1 Юридическая ответственность государственного служащего за совершение правонарушения в отечественном и зарубежном законодательстве

1.1.Исторический аспект возникновения ответственности государственного служащего в отечественном законодательстве

Первым законодательным актом, где появилось понятие должностного преступления за которое предусмотрено конкретная ответственность, следует указать Соборное уложение 1649 г.

В главах 7, 10 и 12 подробно и четко была сформулирована ответственность за неправосудие, взяточничество и другие преступления.

К ответственности за взятку по Уложению привлекались не только государственные судьи, но и лица, осуществлявшие правосудие в патриаршем суде, а также «в городеях воеводы и дияки, и всякие приказные люди», за некоторые виды злоупотребления властью наказывались не только государственные лица, но и выборные представители местного самоуправления - губные старосты[3].

В эпоху правления Петра I усиливается ответственность за корыстные преступления по должности. Так, по Указу от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должности» «всякие взятки и кражи казны и прочее» были отнесены законодателем к преступлениям, направленным во вред «государственному интересу»[4].

В период правления Екатерины II появился «Устав благочиния» от 8 апреля 1782 г. Статья 271 этого Устава преступления по должности уже разделяла на злоупотребление должностью, неисполнение должности, упущение должности. При этом содержание самих видов преступлений полностью не раскрывалось[5].

В XIX в. основными законами Российского государства в уголовной сфере были Свод законов Российской империи 1832 г. и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Свод законов должностные преступления выделил в самостоятельную группу «нарушения по должности», где данному виду преступлений был посвящен специальный раздел «О превышении власти и противозаконном оной бездействии».

Уложение о наказаниях, утвержденное императором 15 августа 1845 г. и введенное в действие с 1 мая 1846 г., оставило эти преступления на том же месте. В 1857 г. в Уложение были внесены некоторые новации, и Уложение вошло в пятнадцатый том Свода законов. После 1866 и 1885 гг. Уложение претерпевало значительные изменения и действовало для преступлений и проступков по службе государственной и общественной в редакции от 1885 до 1903 г.

В Уложении 1903 г. ответственность за должностные преступления была предусмотрена пятым разделом «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Однако нормы, регулирующие ответственность за отдельные нарушения по должности, содержались и в других частях Уложения.

При этом следует отметить, что Уложение было первым законодательным актом России, разделившим преступления и проступки на виды и обозначившим объективные и субъективные признаки составов рассматриваемых деяний.

Уложение стремится систематизировать должностные преступления, приведенный перечень четко указывает на лицо, его совершившее, как лицо, наделенное властью либо полномочиями по должности. Но в то же время в разделе нечетко определялись термины «преступление» и «проступок», что предопределяло проблемы в квалификации уголовной ответственности за данные деяния. Следует отметить, что отсутствовали определенные критерии разграничения преступлений от проступков. Дисциплинарные проступки влекли наложение следующих видов взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, вычет определенного периода из времени службы, отрешение от должности, исключение со службы.

Проблема разграничения между преступлениями и проступками фактически проводилась по санкциям, установленным за то или иное деяние должностного лица.

Уложение не давало определения и не указывало признаков субъекта должностных преступлений. Как указывал В.Н. Ширяев, «Уложение не имеет даже определенного термина и пользуется наименованиями самыми разнообразными для определения виновников должностных преступлений».

Какое-либо общее определение понятия должностного лица в законе отсутствовало, так, к числу субъектов Уложение относило лиц, занимающих должности как по назначению, так и избранных, а также наемных.

Ответственность за указанные посягательства устанавливалась главой 37 «О преступных деяниях по службе государственной и общественной», она содержала 52 статьи (с 636 по 687). Так же как и Уложение о наказаниях, Уголовное уложение определяло ответственность как за общие, так и за специальные виды должностных преступлений.

В первые годы после революции 1917 г. уголовное законодательство было не кодифицировано. Борьба с преступностью, в том числе и в сфере должностных преступлений, осуществлялась предписаниями декретов, постановлениями Съездов Советов, постановлениями правительства, а также различными инструкциями и положениями. Так, Совет Народных Комиссаров РСФСР 8 мая 1918 г. издает Декрет «О взяточничестве». Декрет впервые ввел понятие «должностные лица», к которым относил: членов правительства, фабрично-заводских комитетов, домкомов, а также членов общественных организаций: кооперативов, профессиональных союзов.

В Декрете СНК РСФСР от 21 октября 1919 г. «О борьбе со спекуляцией, хищениями в государственных складах, подлогами и другими злоупотреблениями по должности в хозяйственных и распределительных органах» впервые применяется понятие «должностного преступления» и указываются его виды: хищение, подлоги, получение взятки и т.д.

Таким образом, можно сделать вывод, что Октябрьская революция дала толчок развитию уголовного законодательства новой эпохи, а трудности, связанные с гражданской войной, разрухой, в целом с проблемами, сопутствующими становлению нового государства, потребовали нормативно-правового обеспечения борьбы с должностными преступлениями. В полной мере это нашло отражение в УК РСФСР 1922 г., который вступил в действие с 1 июня 1922 г.

При кодификации уголовного законодательства в 1922 и 1926 гг. были уточнены и сформулированы признаки должностных преступлений. Должностные преступления были выделены в самостоятельные главы в Особенной части УК РСФСР 1922 и 1926 г.

Законодатель отдавал настолько важный приоритет в борьбе с должностными преступлениями, что глава «Должностные (служебные) преступления» по УК 1922 г. располагалась сразу же за контрреволюционными преступлениями и преступлениями против порядка управления, что уже само по себе являлось знаковым для того времени, состояла из четырнадцати статей[6].

В статье 105 впервые давалось определение такому составу преступления, как злоупотребление властью. Далее в статье 106 УК устанавливалась ответственность за превышение власти, а статья 107 предусматривала ответственность за бездействие власти.

Нормативные правовые акты

1.Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015, с изм. от 23.05.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004, № 31, ст. 3215.

2.Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2010, № 31, ст. 4179.

3.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.05.2016)// Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.

4.Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 03.12.2012, с изм. от 30.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6954 и др.

5.Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // Рос. газета. 2009. 12 марта.

6.Кодекс судебной этики, утвержден Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. № 2.

7.Закон от 25 июля 1962 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс» (утратил силу)// Ведомости ВС РСФСР. 1962. № 29. Ст. 449.

8.Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. «Об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса РСФСР» (утратил силу) // СУ РСФСР. 1923. № 48. Ст. 479.

Судебная практика

9.Постановления Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 № 25-П, 06.12.2012 № 31-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 61

10.Постановления Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2008 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 3.

11.Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, Высшей квалификационной коллегии судей «Обзор практики рассмотрения дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей» // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей РФ. 2006. № 1 (7).

Монографии, учебная литература и статьи в периодических изданиях

12.Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Правовые проблемы дисциплинарной ответственности судей в Российской Федерации // Российский судья. 2010. № 2. С. 15.

13.Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Процедура дисциплинарной ответственности судей: пути дальнейшего совершенствования // Современное право. 2014. № 6. С. 102 - 105

14.Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно- функциональные вопросы). М., 2000. С. 248.

15.Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 2.

16.Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для юрид. вузов и фак. М., 2003. С. 23;

17.Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность государственных служащих, обусловленная оценкой эффективности служебной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 32 - 35.

18.Бойцова В., Бойцова Л. Люстрация в Центральной и Восточной Европе // http://www.democracy.ru/article.php?id=423

19.Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности 2-е издание, исправленное и дополненное НОРМА, 2009

20.Добробаба М.Б. Проблема систематизации служебно-дисциплинарных деликтов // Административное право и процесс. 2013. № 7.

21.Добробаба М.Б. Отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности государственных служащих Российской Федерации // Современное право. 2008. № 4. С. 90 - 94.

22.Добробаба М.Б. Концептуальные основы служебно-деликтного права // Русский закон. 2014. № 2. С. 35.

23.Доклад Е.М. Примакова «2011 год: взгляд в будущее» // Рос. газета. 2012. 16 янв.; Интервью с С.В. Степашиным // Рос. газета. 2012. 11 янв.

24.Кандрина Н.А. Дисциплинарная и административная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы определения правовой природы // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 145.

25.Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы): Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012;

26.Княгинина О.Н. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 19.

27.Куракин А.В. Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РФ // СПС Консультант плюс

28.Кизилов В.В. Институт административной ответственности государственных гражданских служащих России. Саратов, 2012. С. 77.

29.Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 13.

30.Нудненко Л.А. К вопросу о люстрации в законодательстве и практике ее реализации в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9. С. 41 - 44

31.Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 227.

32. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Издательство «Азъ», 1992. URL: ib.ru/DIC/OZHEGOW/ozhegow.

33.Павленко К.А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 21.

34.Послание Президента Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года http://www.kremli№.ru/eve№ts/preside№t/№ews/9637

35.Пустовалова И.Н. К вопросу о моральной ответственности государственных служащих // Налоги. 2010. № 44. С. 26 - 29.

36.Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: Монография. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2011

37.Российское законодательство X - XX веков. М.: Юрид. лит., 1985. Т. 3: Акты земских соборов. С. 83 - 257.

38.Российское законодательство X - XX веков. М.: Юрид. лит., 1986. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма. С. 174

39.Стренин А.С. Квалификация злоупотребления должностными полномочиями: Дис. ... к.ю.н. М., 2003. С. 27.

40.Стренин А.С. Квалификация злоупотребления должностными полномочиями: Дис. ... к.ю.н. М., 2003. С. 15.

41.Сулейманов Т.М. История ответственности за злоупотребление должностными полномочиями по российскому уголовному праву (XVII - XX вв.)

42.Сергачева О.А. К вопросу о правовой природе публичного контракта в соответствии с законодательством Итальянской Республики // Гражданское право. 2014. № 1. С. 38 - 41.

43.Современные кадровые технологии в органах власти: монография / А.М. Беляев, Е.Д. Богатырев, А.И. Галкин и др.; под общ. ред. С.Е. Прокофьева, А.М. Беляева, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2015. 662 с.

44.Сергачева О.А. К вопросу о правовой природе публичного контракта в соответствии с законодательством Итальянской Республики // Гражданское право. 2014. № 1. С. 38 - 41.

45.Современные кадровые технологии в органах власти: монография / А.М. Беляев, Е.Д. Богатырев, А.И. Галкин и др.; под общ. ред. С.Е. Прокофьева, А.М. Беляева, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2015. 662 с.

46.Сравнительное правоведение: национальные правовые системы / В.Ю. Артемов, Н.М. Бевеликова, Р.Г. Газизова и др.; под ред. В.И. Лафитского. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2013. Т. 3: Правовые системы Азии. С- 44.

47.Старилов Ю.Н. Профессиональное «чиновничество» и служебное право в России: была ли реформа государственной службы и основательны ли сомнения в существовании служебного права // Административное право и процесс. 2014. № 7.

48.Тихомиров Ю.А., Горохов Д.Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 9 - 28.

49.Трунцевский Ю.В. О мерах уничтожения коррупции в России // Российский следователь. 2012. № 1. С. 35.

50.Филипова И.А. Дисциплинарная ответственность работников: сравнительный анализ российского и французского трудового законодательства // Российская юстиция. 2014. № 12. С. 16 - 18.

51.Уголовно-правовые меры по противодействию коррупции за рубежом: сравнительно-правовое исследование / В.Ю. Артемов, И.С. Власов, Н.А. Голованова и др.; отв. ред. И.С. Власов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2014. 432 с.

52.Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М.: Ось-89, 2009. С. 183 - 185.

53.Чиканова Л.А. Государственные служащие: Комментарии. Разъяснения. Рекомендации. М., 1998. С. 12;

54.Черепанова И.В. Служебно-деликтное право: история и современность // Вестник Омского университета. 2005. № 2 (3). С. 87 - 91

55.Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 44 и др.