Понятие, сущность, особенности и роль административного процесса

В современном российском законодательстве закреплено несколько видов юридических процессов, одним из которых является административный. Вопрос формулирования четкого определения для данного юридического процесса уже не одно десятилетие является предметом научных споров.  Различные подходы к определению термина «административный процесс» обуславливаются историческими особенностями.  В период Российской империи до 1917 года административный процесс наравне с гражданским и уголовным осуществлялся исключительно в судебном порядке. В период СССР до начала 60-х годов понятие постепенно становилось шире. Оно все чаще использовалось для регламентации деятельности органов государственного управления, поэтому административный процесс в первую очередь определялся как исполнительно-распорядительная деятельность.  В начале 60-х годов понятие «административный процесс» приобрело свое узкое толкование и начало определяться как деятельность по применению мер административного принуждения либо, по мнению некоторых ученых, деятельность по рассмотрению административных споров. Принятие Конституции 1993 года стало новым поводом для продолжения дискуссий об административном процессе. В главном законе страны административное судопроизводство не отождествлено с административным процессуальным законодательством и отнесено к исключительному ведению РФ. Это подтверждено пунктом «г» статьи 71 Конституции, относящим установление, порядок и организацию деятельности органов судебной власти к ведению федерации. Следовательно, на конституционном уровне административно-процессуальная деятельность разделена на два вида – сама процессуальная деятельность, находящаяся в совместном ведении федерации и субъектов, и административное судопроизводство. Часть административного процесса, называемая административным судопроизводством, является достаточно обособленной и имеет правовую регламентацию исключительно на федеральном уровне.

Проблемы зарождения и развития административного процесса в России и формирования в связи с этим науки административного права разработаны недостаточно. При написании работы были использованы, прежде всего, труды таких авторитетных ученых-административистов, как А.П. Коренев и Ю.Н Старилов. Среди работ последнего времени можно выделить работы И.Ш. Килясханова, С.Д. Князева, Р.А. Ромашова, В.С. Рыжова, А.А. Савостина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова.

Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать понятие, сущность, особенности и роль административного процесса в России.

Для этого необходимо решить следующие задачи:

• изучить понятие и сущность административного процесса;
• отметить виды и принципы административного процесса.
• очертить актуальные проблемы и направления развития административного процесса в России.

Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования и развития административного процесса в России.

Предметом исследования является действующее законодательство, а также нормативно–правовые акты, которые регулируют отношения в сфере административного процесса в Российской Федерации.

Методологической основой является общий диалектический подход в совокупности с использованием общих и частных методов научного познания, в частности, формально-логического, формально-юридического, системного анализа, аксиологического.

Нормативно-правовую основу настоящего исследования составляют Конституция Российской Федерации (далее по работе – Конституция РФ).

Структурно работа состоит из введения, двух разделов, каждый из которых включает в подразделы, заключения, а также списка использованной литературы.

1.Административный процесс: история развития, понятие, и структура

1.1 Генезис развития административного процесса в России

Как отмечает ряд исследователей – «в Древней Руси специальных самостоятельных судебных органов не существовало: государственная власть тогда только начинала формироваться, общество не достигло той ступени развития, когда осознается необходимость разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную. На Руси вплоть до начала 18 века действовало правило: «кто управляет, тот и судит». Согласно ему, право суда в Древнерусском государстве принадлежало в основном князьям и вече» [3, с. 164].

Важно обратить внимание, что: «возникновение органов административной юстиции в России относится ко второй половине XVI в. Одним из первых нормативных актов, которым было четко определено право на жалобу, был Судебник 1497 г.» [3, с. 165].

В дальнейшем нормативно-правовое закрепление права на подачу жалобы нашло свое отражение в Судебнике 1550 г. В данном документе органы публичной власти попытались ограничить количество жалоб, подаваемых на имя царя. Фактически было введено понятие «необоснованная жалоба». В частности, устанавливалось, что в случае, если «жалобник бьет челом не по делу и бояре ему откажут, и тот жалобник учнет бити челом, докучати государю, и того жалобника вкинути в тюрьму» [3, с. 166] .

В 50-х гг. XVI в. Иваном IV Грозным были проведены крупные реформы в аппарате управления. Органы публичной власти формировались по отраслевому принципу деятельности – соответствующие приказы. Основными «последствиями приказного начала» А.Д. Градовский признавал следующие: «разделение дел между отдельными установлениями по их роду и виду, появление понятия о компетенции учреждений, признак самостоятельности учреждений в круге дел, им порученных. При этом жалобы на злоупотребления со стороны самих приказов подавались непосредственно царю. Среди прочих в 1550 г. был создан и Челобитный приказ, занимавшийся приемом и разбором челобитных грамот (жалоб), поступающих на имя царя. Кроме того, этот приказ фактически контролировал деятельность центральных органов власти –прообраз первого внесудебного административного органа» [4, с. 112].

Следующим важным шагом в реформировании института жалобы явилось Соборное уложение 1649 г., в котором устанавливалась ответственность должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений.

В XVI – XVII вв. в России создается централизованное государство, в приказах появляется профессиональная бюрократия. Челобитный приказ совмещал судебные функции и функции административно-судебного контроля за законностью в сфере государственного управления. Боярская Дума как верховная апелляционная инстанция обладала полномочиями по разрешению административно-правовых конфликтов, к примеру, споров о компетенции (о местничестве).

При Петре I произошло коренное реформирование системы управления государством. Это выразилось, в частности, в упразднении приказов. Боярская Дума фактически прекратила свое существование. В 1711 г. был создан Сенат. Полномочия Сената были определены в Указе от 2 марта 1711 г. В Сенате 7 сентября 1713 г. была восстановлена Расправная палата, которая в 1718 г. перешла в ведение Юстиц-коллегии. На решения Юстиц-коллегии можно было жаловаться только в Сенат.

В 1714 г. Петром I фактически была установлена процедура подачи жалоб – прошения всякого рода было велено подавать комендантам, жалобы на действия комендантов-губернаторам, а на губернаторов – в Сенат. Подача государю прошений на Сенат не воспрещалась: «А ежели кому в сенате решенья не учинят, тогда надлежит тому бить челом самому его царскому величеству». К Сенату переходит роль высшей судебной инстанции.

В нормативных правовых актах XIX – начала XX в. предусматривалось и внутриведомственное рассмотрение жалоб, подаваемых вышестоящему должностному лицу на действия чиновников – ведомственный контроль. Общий порядок принесения частных жалоб закреплялся ст. 1085 Устава гражданского судопроизводства. Они приносились в административном порядке.

Так, в каждом министерстве существовал совет министра, в полномочия которого, в частности, входило рассмотрение жалоб «на действия мест и лиц, подчиненных министерству».

В целом административный порядок рассмотрения жалоб в России во второй половине XIX – начале XX в. характеризовался тем, что процедуры и этапы рассмотрения жалоб были различны и привязаны к особенностям организации ведомства, действия которого (или чиновника которого) обжаловались.

Нормативно-правовые акты

• Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7- ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. – 04.08.2014. – № 31. – Ст.
• Кодекс об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ; ред. от 01.04.2020 // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 1 (часть 1). – Ст. 1.

Научная и учебная литература

• Аврутин, Ю.Е. Об административном процессе и процедурной форме государственного управления / Ю.Е. Аврутин. – Санкт-Петербург: Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России, Т.2. – 2018. – 663 с.
• Агапов, А. Б. Административное право в 2 т. Том 1. Общая часть: учебник для бакалавриата и магистратуры / А. Б. Агапов. – 11-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2019. – 471 с.
• Агапов, А. Б.  Административная юрисдикция: учебник для вузов / А. Б. Агапов. – М.: Юрайт, 2020. – 163 с. 
• Административное право: учебное пособие для среднего профессионального образования / А. И. Стахов [и др.]; под редакцией А. И. Стахова, П. И. Кононова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2019. – 367 с.
• Административное право: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры / А. В. Зубач [и др.]; под общей редакцией А. В. Зубача. – М.: Юрайт, 2019. – 530 с.
• Грачев Н. И. К вопросу о концептуальном понимании административного процесса [Электронный ресурс] / Н.И. Грачев. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-kontseptualnom-ponimaniiadministrativnogo-protsessa.
• Гречкина О.В. О содержании и структуре административного процесса [Электронный ресурс] / О.В. Гречкина. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/o-soderzhanii-i-strukture-administrativnogo-protsessa.
• Джуха О. В. К вопросу о принципах административного процесса [Электронный ресурс] / О.В. Джуха. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-printsipah-administrativnogo-protsessa.
• Зеленцов, А. Б.  Административно-процессуальное право России в 2 ч. Часть 1: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2019. – 301 с.
• Золотарева Д.В. Понятие и сущность административного процесса в российской юридической науке / Д.В. Золотарева, Е.С. Белявцева // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения, 2017. – С. 138 – 141.
• Конин, Н. М. Административное право: учебник для академического бакалавриата / Н. М. Конин, Е. И. Маторина. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2018. – 425 с.
• Кононов П.И. О конституционно-правовых основах понимания сущности и структуры административного процесса, административного судопроизводства и административно-процессуального законодательства в Российской Федерации // Административное право и процесс. – – № 9. – С. 12 – 14.
• Макарейко, Н. В. Административное право: учебное пособие / Н. В. Макарейко. – 10-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2019. – 259 с.
• Понкин И.В. Понятие, структура и особенности административного процесса / И.В. Понкин // Административное право и процесс, 2018. – № 5. – С. 6 – 9.
• Попов Л.Л. Административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль российского права // Административное право и процесс. – – № 5. – С. 10 – 12.
• Самсонова К.С. К вопросу о становлении административного процесса на современном этапе / К.С. Самсонова // Уголовный закон: современное состояние и перспективы развития. – 2018. – С. 442 – 445.
• Старостин С.А. Административный процесс как отрасль публичного права // Административное право и процесс. – – № 4. – С. 13 - 21.
• Стахов, А. И. Административное право России: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры / А. И. Стахов, П. И. Кононов. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2019. – 624 с.
• Соловей Ю.П. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как законодательная основа судебного контроля за реализацией дискреционных полномочий публичной администрации // Административное право и процесс. – – № 1. – С. 5 – 10.
• Степанова В.А. О некоторых проблемных вопросах подходов к пониманию административного процесса / В.А. Степанова, В.С. Зверев // Правоприменительная деятельность: история и современность, 2017. – С. 98 – 101.
• Сунцова Е.А. Современные проблемы административного права и процесса / Е.А. Сунцова, С.А. Правкин // Интернаука, 2018. – № 11-2 (45). – С. 38 – 39.