Происшедшие за последние десятилетия в Российской Федерации социально-экономические, культурные, демографические и геополитические изменения не могли не сказаться на правовой системе государства, что, в свою очередь, повлекло изменения юридической формы одного из наиболее сложных и востребованных элементов, которым является правовой режим.
Изменения практически во всех сферах государственного управления наглядно продемонстрировали, что без регулятивных свойств правовых режимов система государственного управления не в состоянии выполнять возложенные на нее задачи и функции. Особенно отчетливо это проявляется при осуществлении государственного управления в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, вызванных природными, техногенными и социальными факторами.
В этой связи комплексное исследование специальных административно-правовых режимов представляется актуальной и своевременной.
Следует сказать, что исследование отдельных специальных административно-правовых режимов в истории нашей страны и в настоящее время осуществлялось в работах Д.Н. Артамонова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.М. Гессена, A.B. Грязнова, В.В. Гущина, И.В. Гончарова, А.Н. Домрина, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, С.С. Маиляна, И.С. Розанова, А.И. Соловьева, C.B. Пчелинцева, Н.Ф. Поповой, A.C. Щербакова, С.Д. Хазанова, Н.Г. Янгола и некоторых других ученых и специалистов-практиков.
Большой вклад в разработку теоретической концепции правового режима внесли ученые-теоретики С.С. Алексеев, Н.И. Матузов, A.B. Малько.
Объектом работы являются урегулированные правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией специальных административно-правовых режимов.
Предметом работы является совокупность правовых и организационных средств обеспечения специальных административно-правовых режимов.
Целью работы является комплексное исследование специальных административно-правовых режимов и на этой основе разработка предложений в действующее законодательство, регламентирующее общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией специальных административно-правовых режимов.
Реализация данной цели связана с решением следующих задач:
- определить понятие и содержание специального административно-правового режима;
- определить критерии для классификации специальных административно-правовых режимов;
- охарактеризовать место и роль административно-правовых режимов в системе государственного управления;
- исследовать понятие и содержание специальных административно-правовых режимов;
- определить организационно-правовые проблемы совершенствования обеспечения специальных административно-правовых режимов.
В процессе работы над темой работы кроме общенаучных (анализ и синтез, исторический метод, а также обобщение, дедукция и индукция и т.п.) были применены и частнонаучные методы: сравнительно-правовой (исследовались нормы законодательства и иные нормативные правовые акты о специальных административно-правовых режимах); анализ других документов (законодательных и иных нормативных правовых актов, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования).
Методика исследования состояла из сбора эмпирического материала, его научного обобщения, выдвижения рабочих гипотез и их проверки, синтеза полученных данных и построения на этой основе теоретических выводов и практических рекомендаций.
Кроме того, в ходе исследования был проведен анализ законодательства, определяющего статус специальных административно-правовых режимов. Фактическую основу работы составляет непосредственное участие соискателя в локализации чрезвычайных ситуаций и обеспечении специальных административно-правовых режимов, а также участие в подготовке проектов федеральных конституционных законов: о чрезвычайном и военном положении и др.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке и научном обосновании использования правовых средств обеспечения специальных административно-правовых режимов, что позволяет в определенной мере восполнить пробел, имевший место в отечественной науке административного права в целом, и научной литературе, посвященной проблемам административно-правовых режимов, в частности.
Практическое значение исследования определяется совокупностью полученных результатов, которые могут внести определенный вклад в совершенствование законодательства о чрезвычайном и военном положении, законодательства о Государственной границе Российской Федерации и закрытых административно-территориальных образованиях.
Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографии.
Глава 1. Административно-правовые режимы: теоретические аспекты
1.1 Административно-правовой режим: понятие, основные элементы и правовое регулирование
Понятие «правовой режим», его сущность, содержание в современной юридической науке и практике правового регулирования до сих пор вызывает немало дискуссий. Применительно к решению задач отдельных отраслей права, в особенности административного права, этот термин приобретает ту или иную смысловую окраску.
Первые упоминания о режимах в аспекте правового регулирования мы встречаем в трудах ученых середины прошлого века. Период 50 - 60-х гг. XX в. характеризовался как этап становления советской юридической науки, в том числе теории государства и права. Исключительное место в данный период занимали исследования категории «законность», а также понятия «режим законности», которое тесно связывалось с непосредственным обеспечением неукоснительного применения этого принципа на всех этапах реализации права. Режим законности охватывал ряд специальных мероприятий, направленных на достижение указанной цели: информационно-разъяснительная и воспитательная работа, правовая пропаганда, надзор и контроль, разработка и применение мер государственного принуждения, правовых гарантий, профилактика антиобщественного поведения, целевое финансирование, проведение организационных изменений и т.д[1].
Конечно, научные исследования того времени не сводились лишь к изучению режима законности. Многие авторы предпринимали попытки обобщить имеющиеся на тот момент научные знания и дать определение родовому понятию режима.
А.Е. Наташев и Н.А. Стручков определили режим в узком смысле посредством совокупности правил поведения, в широком - через всю систему мер, которые используются для достижения поставленных целей[2]. В.Б. Рушайло утверждал, что подобное широкое толкование наиболее приемлемо для определения правового режима, поскольку оно охватывает и правовой статус субъектов отношений, и методы, определяемые государством для поддержания установленных законом правоотношений. «Данная трактовка, - пишет В.Б. Рушайло, - подчеркивает правоохранительный характер режима как явления, прежде всего, юридического, создающего условия, обеспечивающие заданное состояние объекта»[3].
Но режим в широком смысле может включать как правовые, так и неправовые средства воздействия на общественные отношения. Сущность же правового режима состоит в абсолютном приоритете правовых средств достижения целей, что и отличает его от режима вообще[4].
В связи с растущим проникновением государственно-регулятивной функции в различные сферы общественных отношений понятие режима в юридическом аспекте приобретало все большее распространение. В обиходе закрепляются выражения «режим образования», «режим транспортного обслуживания», «режим пребывания иностранцев», «режим экономии», «режим труда», «режим пограничной зоны».
Итак, режим - это особая форма управления, отличающаяся жесткостью, высокой степенью определенности, конкретизации и четкости управленческого воздействия, употребляемая для урегулирования процессов, явлений, отношений, в силу своей специфики, значимости или степени опасности для общества требующих индивидуального управленческого подхода, с помощью которой обеспечиваются построение и информационный обмен системы управления, а также ее гибкость, адаптивность и живучесть[5].
Режимы в широком смысле закрепляют лишь принципиально важные элементы организации, обеспечивающие гарантированную их реализацию. Специальные правовые режимы присущи различным отраслям права, несут яркий оттенок предмета и в особенности метода соответствующей отрасли права. Для них характерны нормативность - юридическая форма выражения правового режима, позволяющая отграничить его от иных режимов; специфичный объект регулирования.
Специальные правовые режимы целесообразно употреблять для регулирования конкретных явлений, процессов, отношений, обладающих собственной спецификой, исключительной ценностью для общества или представляющих опасность в неконтролируемом состоянии. Увеличение масштабов правовых режимов, «урежимливание» всех сфер правового регулирования в полном объеме может вызвать дестабилизацию государственного управления по основаниям, аналогичным для управленческих режимов (высокий уровень государственно-властного вмешательства в не приемлющие этого и саморегулирующиеся сферы общественной жизни и т.п.).
Специфика правовых режимов проявляется в рамках отдельных отраслей права. Помимо предмета и метода правового регулирования для каждой отрасли права характерен ряд юридических особенностей, обусловленных предметом регулирования. Поэтому любой отрасли права свойственен свой специфический режим регулирования.
Административно-правовые режимы являются особо важной частью российского правопорядка. Вопросы правового регулирования этих режимов актуальны на современном этапе развития государства.
Сущность административно-правовых режимов заключается в том, что они ориентированы обеспечить функционирование всех институтов административного права: органов исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и пр., но также и других институтов иных отраслей права и межотраслевых институтов (право собственности, предпринимательство и др.).
Административно-правовой режим - это не что иное, как законодательное регулирование деятельности специально уполномоченных органов, с одной стороны, и обязательств физических и юридических лиц, с другой.
Административно-правовые режимы вводятся только в тех случаях, когда цели общего административного воздействия не могут быть достигнуты в обычном режиме государственного управления и в существующем административно-правовом регулировании.
Законодательное регулирование административно-правового режима определяется актами разного уровня и содержания. Нормативные правовые акты, регулирующие административно-правовые режимы, могут иметь общий характер, например, Конституция Российской Федерации, определяющая общие правила функционирования государственного управления в стране (принцип приоритета прав и свобод человека, принцип законности). Могут быть посвящены определенным видам административно-правовых режимов (например, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»), а также могут частично регулировать отдельные виды административно-правовых режимов (например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).
