Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью вопросов, связанных с прохождением в Российской Федерации государственной гражданской службы.
Одна из приоритетных задач современного этапа развития России состоит в качественном улучшении системы государственного управления в целях достижения конкурентоспособности страны в активно меняющемся мире, обеспечить на должном уровне потребности общества.
В настоящее время продолжается активная работа по совершенствованию организационно-правовых основ государственной гражданской службы.
Регулярно вносятся изменения и дополнения в уже действующие нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы поступления, прохождения и прекращения государственной гражданской службы, а также принимаются новые акты, регламентирующие вопросы реформирования и развития системы государственной гражданской службы Российской Федерации, в целях устранения существующих проблем при прохождении государственной гражданской службы.
Тем не менее, как отмечают отдельные ученые, «…осуществление регулирования общественных отношений формирующихся, развивающихся и реализующихся в сфере государственного управления, а также охрана всего спектра социальных связей должно строится на понимании социального назначения права».
Обеспечить эффективность гражданской службы в Российской Федерации и повысить профессиональный уровень государственных гражданских служащих помогает специальная процедура – аттестация, или подтверждение квалификации, уровня знаний и умений гражданских служащих.
На основе оценки, которую дает специально созданная аттестационная комиссия, профессиональной служебной деятельности гражданского служащего – уровня профессиональных знаний и навыков, опыта и качества работы, эффективности служебной деятельности, достижения поставленных задач и конкретных результатов – определяется его соответствие замещаемой должности гражданской службы.
Аттестация также выявляет потенциальные способности гражданского служащего, стимулирует рост его профессиональной компетенции, определяет необходимость повышения квалификации или профессиональной переподготовки, дает возможность планировать передвижение кадров.
Как правило, при проведении аттестации в государственных органах власти, практически все аттестуемые успешно ее проходят, однако результат их работы не всегда отражает высокий профессиональный уровень деятельности, что отрицательно сказывается на деловой репутации и имидже государственных органов.
Процедура аттестации государственных служащих в том виде, которая применяется на современном этапе, требует изменения самой процедуры. Теоретические вопросы и собеседования с государственными служащими не отвечают современным критериям, которые направлены на новые технологии и способы управления государственными ресурсами.
Грамотно организованная процедура аттестации позволит на практике увидеть не только то, как гражданский служащий справляется со своими обязанностями в действительности, но и его стиль общения с коллегами, умение коллективно решать задачи, ликвидировать проблемы, основываясь на личные знания и умения. Такая процедура аттестации во многом повысит заинтересованность гражданских служащих в самосовершенствовании.
Целью курсовой работы является рассмотрение проблемных вопросов аттестации персонала государственной гражданской службы.
На основе поставленной цели определены задачи курсовой работы:
– провести исследования теоретико-правовых основ аттестации на государственной гражданской службе;
- охарактеризовать правовые основы и порядок проведения аттестации;
– выявить проблемы аттестации на государственной гражданской службе;
– предложить пути совершенствования аттестации на государственной гражданской службе.
Объект исследования – государственная гражданская служба;
Предмет исследования – деятельность органа государственной гражданской службы, связанная с подготовкой и проведением аттестации на государственной гражданской службе.
Теоретическую основу исследования составили работы следующих ученых: Г.В. Атаманчук, И.А. Василенко, Ю.В. Гимазовой, А.А. Демина, А.Я. Кибанова, И.Б. Дураковой, Н.М. Конина, Е.И. Маториной, М.Ф. Мизинцевой, А.С. Сардарян, В.П. Орешина и других.
Нормативная основа исследования. Данное исследование написано на основании: федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; указов Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» и др.
При проведении исследования применялись методы теоретического и эмпирического исследования, системный подход, сравнительный анализ и синтез, методы детализации, логические и графические методы обобщения информации.
Структура работы состоит из введения, 2-х глав, заключения, списка источников, приложений.
1. Теоретико-правовые основы аттестации на государственной гражданской службе
1.1. Понятие и общая характеристика аттестации
Приступая к характеристике гражданской службы, выяснению её сущностных начал, необходимо, прежде всего, сказать, что, будучи политическим средством управления делами общества, гражданской и муниципальная служба сама предстает сложным общественным явлением. Совершенствование государства как особой политической системы есть суть системы её публичных органов, позволяющей в наши дни сказать, что гражданской и муниципальная служба является традиционный административно-правовым институтом, включающим совокупность однородных управленческих норм.
Характерной особенностью гражданской службы является её всеобъемлющий характер, проявляющийся, с точки зрения механизма государства, в том, что она «…осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к государственной службе».
Рассматривая её конституирующее значение, в литературе подчеркивается, что «…в процессе становления и развития государственности любого вида именно гражданской и муниципальная служба выступает в качестве первейшего организационного средства достижения государством своих целей».
При этом данный институт тесно взаимосвязан с институтом системы государственного управления, и эта взаимосвязь должна постоянно учитываться в процессе модернизации системы государственного управления. Как отмечают отдельные авторы, «… установление объема публичной службы подразумевает, прежде всего, установление конституционно-правового статуса публичных служащих, реализация которого и должна быть одной из основ, создающих целостный и единый государственный, или точнее, публичный аппарат управления» .
Институт гражданской службы является многоаспектным понятием. Познанию этого сложного явления способствует рассмотрение несколько подходов.
Первый из них акцентирует внимание на системоустанавливающую, политико-правовую, институциональную сторону госслужбы, которая проявляется исторически, при любых формах и типах государства.
Второй подход позволяет сосредоточить внимание на социальной сущности госслужбы как явления, неразрывно связанного с существование общества; эта сторона госслужбы не утрачивается, а наоборот - совершенствуется при переходе общества к своему новому качеству - гражданскому обществу. В этой связи подчеркивается, что «…объективная природа гражданской службы как социального института обусловлена изменением назначения государства, в котором гражданской и муниципальная служба - это уже не аппарат принуждения, а фактор консолидации общества. В этом заключается сущность гражданской службы как социального института.
Третий подход указывает на системную составляющую рассматриваемого политико-правового явления, когда оно выступает в виде совокупности различных видов публичной деятельности.
Четвертый подход дает внутриорганизационную характеристику гражданской службы путем показа совокупности определенным образом структурированных видов гражданской службы и их разновидностей в рамках гражданской, военной службы и правоохранительной службы в нашей стране.
Наконец, нельзя не отметить такую важную сторону госслужбы, как её функциональное выражение, проявляющееся в повседневной работе всех государственных органов, в которых осуществляется гражданской и муниципальная служба.
Существуют и иные подходы к определению структурного содержания гражданской службы, которые требуют уточнения. Так, например, механистическим, на наш взгляд, выглядит совмещение таких, названных в качестве крупных элементов госслужбы, обстоятельств, как система правовых (в том числе, организационно-правовых) институтов и граждан.
Характеризуя государственную службу и её субъектов, нельзя не отметить, что в своих взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами государственные служащие обладают весьма широкими дискреционными полномочиями, и в этой связи, как отмечают отдельные авторы, существует серьезнейшая проблема нормативно-точного определения их полномочий, а в необходимых случаях – более строгого нормативного их ограничения. Впрочем, не менее серьезной, как свидетельствуют отдельные исследования, выступает проблема взвешенного, нормативно-определенного, предела ограничения общего правового статуса лиц, поступивших на государственную службу, исходя из того, что «правовые пределы ограничения прав госслужащих должны… достигать социально полезных целей и задач».
Под термином «служба» наиболее часто понимается один из видов оплачиваемой общественно полезной деятельности, заключающейся в управлении и социально-культурном обслуживании граждан. При этом можно выделить следующие основные «…особенности труда государственных и муниципальных служащих:
– обладание особым предметом труда – информацией, которая одновременно является средством воздействия служащих на тех, кем они управляют;
- служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают и создают информацию;
- служба имеет оплачиваемый характер труда, т.е. за свой труд служащие получают зарплату;
- служащие выполнят волю тех, кому они подчинены, кто оплачивает их работу;
- служащие занимают должности в государственных, общественных и частых организациях».
Качественной характеристикой гражданской службы, как отмечают отдельные авторы, является то обстоятельство, что «…гражданской и муниципальная служба как вид деятельности представляет собой разновидность труда умственного, нефизического, в результате которого не создаются материальные ценности, хотя и являются предпосылками для этого» .
Как отмечают видные ученые-конституционалисты, «…гражданской и муниципальная служба реализуется путем исполнения государственными гражданскими служащими своих должностных обязанностей в органах государственной власти.
Органы государственной власти образуют определенную систему, которая характеризуется функциональным и организационным единством. Единство системы органов государственной власти обусловлено их социальным назначением и целью деятельности. Органы государственной власти отражают единство интересов и воли народа, которые они призваны реализовать. Функциональное единство системы органов государственной власти предполагает общность их задач и функций, в процессе их реализации они действуют совместно, тесно взаимодействуя между собой».
Важной представляется характеристика государственной гражданской службы с позиции её целевой направленности. Соответственно, в литературе называются цели государственной гражданской службы:
1. Организация деятельности аппарата государственной власти.
2. Регламентация требований к функциям и правомочиям по должностям государственной гражданской службы.
3. Определение компетентности и профессионализма государственных гражданских служащих.
4. Анализ и оценка результативности работы аппарата государства.
5. Создание условий обеспечения государственных гражданских служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной гражданской службы».
Если первые четыре цели госслужбы выражают её организационно- техническое содержание, то последняя из этих целей показывает условия их реализации: их достижение, как и достижение социального назначения рассматриваемого государственно-правового института, возможно лишь путем создания надлежащих условий для субъекта, «обслуживающего» аппарат государственной службу. В узком смысле можно говорить о проявлении взаимной ответственности государства и личности как одного из важнейших элементов правового государства.
В контексте определения природы государственной, в том числе гражданской службы необходимо отметить получающую все большее развитие тенденцию сближения правового и нравственного начал в деятельности государственных органов и их служащих .
Определенное теоретическое и практическое значение имеет классифицирование целей государственной гражданской службы с точки зрения её отраслевой реализации, сфер общественной жизни, в которой она осуществляется. По этому основанию она делится некоторыми авторами следующим образом: «социальные, экономические, политические, правовые и организационные цели государственной гражданской службы» .
Чтобы государственная власть была эффективной и действенной, чиновники, осуществляющие эту власть, должны быть высокопрофессиональны и компетентны. Проверить уровень знаний служащих, соответствие их профессиональной компетенции предъявляемым требованиям можно в результате проведения аттестации государственных служащих.
К тому же данная проверка позволяет выявить наиболее талантливых и перспективных из них, а в будущем учитывать их кандидатуры для замещения вакансий вышестоящих должностей.
С другой стороны, аттестация является серьезным инструментом кадровой политики. Сотрудники, оценка которых вызывает сомнения в их подготовленности, направляются затем на дополнительные учебные курсы и переподготовку. А работники, показавшие неудовлетворительный результат, освобождаются от работы .
В целом государственная гражданская служба и процедуры, связанные с её прохождением, всегда были предметом пристального внимания юристов-правоведов. Многие проблемы регулирования общественных отношений в системе гражданской службы были исследованы в работах таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, Е.А. Козбаненко, А.М. Куренной, Д.Б. Миннигулова, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, М.В. Пресняков, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, И.Н. Сурманидзе, Е.Ю. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, С.Е. Чаннов, Т.В. Щукина, В.А. Юсупов; труды которых послужили общетеоретической основой исследования.
В меньшей степени объектом научного анализа являлись конкретные служебные процедуры, в частности аттестация государственных гражданских служащих. Однако, по тематике, охватывающей в целом, либо затрагивающей отдельные аспекты аттестации государственных гражданских служащих, подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, представителями трудового права. Отмечая позитивную направленность данных научных исследований на разработку общих теоретических положений, следует отметить отсутствие единого подхода к пониманию значения аттестации, объективности, предмета и методов оценки деятельности государственного гражданского служащего .
В настоящее время порядок проведения аттестации устанавливается нормами ряда законов и положений о статусе определенных категорий служащих, иными правовыми актами федеральных и других органов власти. Как отмечает в своих трудах Ю.Н. Старилов, «аттестация представляет собой урегулированную нормами права оценку профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего в целях определения его соответствия замещаемой должности государственной гражданской службы».
Таким образом, под аттестацией государственных служащих понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия, в рамках установленной научно обоснованной процедуры для выявления степени соответствия служащего занимаемой должности, производит оценку деловых, личностных качеств служащего, итогов его деятельности.
Согласно позиции Д.М. Овсянко, «аттестация – это процедура, способствующая совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановки государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности и присвоению очередного квалификационного разряда» .
Д.Н. Бахрах выдвинул двойственную трактовку аттестации. Так, он определял: «общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувства ответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих» .
А.В. Куракин и А.Л. Савостин выдвинули тезис о том, что «аттестация – это административно-правовая процедура по оцениванию профессионального соответствия государственного служащего, направленная на совершенствование гражданской службы» .
На этот вопрос, имел свое мнение и Е.В. Охотский, который считал, что «аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданской службы» .
Важно сформулировать те задачи, которые возможно решить с помощью проведения аттестации, а также цели ее проведения.
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 30 декабря 2008 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 4. – Ст. 445.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51–ФЗ: по сост. на 11 января 2009 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
3. Федеральный закон от 27.07.2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Гарант».
4. Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 110 (с изменениями и дополнениями) «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Стандарты
5. Библиографическая ссылка. Общие требования и правила составления: ГОСТ Р705–2008. – Введен 2009–01–01. – М.: Стандартинформ, 2008. – 33 с.
Книга одного автора
6. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография / Г.В. Атаманчук. – М.: Закон, 2013. С.27.
7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.М.: ИНФРА-М,2007.С.234.
8. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник / И.А. Василенко. – М.: Юрайт, 2015. – С.94.
9. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов и др. – М.: Дашков и К, 2013. С.55.
10. Демин, А.А. Государственная служба в Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата / А.А. Демин. – 9-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2015. С.63.
11. Меньшова В.Н. Организация государственной и муниципальной службы: Эл. уч. Пособие. Новосибирск: СибАГС, 2016. С.22.
12. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 2009. С.42.
13. Овсянко, Д.М. Административное право: учеб. пособие / Д.М. Овсянко. – Изд. 3-е,перераб. и доп. – М.: Законодательство, 2013. С.412.
14. Охотский, Е.В. Государственная и муниципальная служба: учебник для бакалавров / Е. В. Охотский [и др.]; отв. ред. Е. В. Охотский. – М.: Издательство Юрайт, 2015. С.56.
15. Старилов, Ю.Н. Государственная служба и служебное право / Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2015. С.412.
16. Шамарова Г.М. Государственная и муниципальная служба. М.: ИНФРА-М., 2014. С.69.
Книга трех авторов
17. Государственная и муниципальная служба: учебник/под ред. С.Е. Прокофьева, Е.Д. Богатырева, С.Г. Еремина. Л.В. 2-е изд., пер. и доп. М.: Юрайт, 2018. С.11.
18. Манохин, В.М. Российское административное право: учебник / В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев. – М.: Юристь, 2013. С.290.
Диссертация
19. Груздев, В.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: дис. …канд. юрид. наук. М., 2003. С.25
Автореферат диссертации
20. Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / И.В. Граф. – ТюмГУ. – Тюмень, 2001. – 21 с.
Статьи
… из журнала
21. Арутюнов, С.Э. Государственная служба как особый вид деятельности государства//Вестник Саратовской юридической академии. 2015. № 1 (102). С.42.
22. Беляева Ю.Г. Пределы законодательного ограничения прав государственных служащих в современной России//Вестник Московского университета МВД России. 2016.№ 12.С.74.
23. Васильев, С.А. Конституционно-правовые основы и перспективы реализации общественно-государственной аттестации должностных лиц России / С.А. Васильев // Lex Russica. – 2016. - №3 (112). – С. 45-52.
24. Михалева, И.В. Аттестация как критерий эффективностипрохождения государственной службы / И.Б. Михалева, В.В. Лобанова // Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2016. – № 3 (март). – С. 96–100.
25. Нагорных, Р.В. Понятие и административно-правовая природагосударственной службы Российской Федерации // Вестник института: преступление, наказание, исправление. – 2014. - № 3 (27). – С. 33-38.
26. Немченко Н.М. Понятие и содержание конституционно-правового статуса публичных служащих//Вестник ТвГУ. Серия «Право». 2016. № 3. С.158.
27. Тавокин Е.П. Качество управленцев для качества управления (анализ кадрового состава федеральной государственной гражданской службы)//Государственная служба. 2017. №1 (63). С.59-64.
…из сборника
28. Ведяшкин С.В. К вопросу о социальном назначении современного административного права//Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. по итогам Всероссийской научно-практической конференции «Правовые проблемы укрепления российской государственности», Томск, 28-30 января 2016г./под ред. М.М. Журавлева, А.М. Барнашова,С.С. Кузнецова. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2016. Ч.69. С.21.
29. Ильюшин А.В. Концептуальные модели модернизации системы государственного управления//Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. Ч. 57. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2013. С.8.
30. Кравченко Е.А. Взаимная ответственность государства и личности: человекоцентристский подход//Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. Ч. 53. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2015. С.40.
31. Тихонова В.В. Сближение правового и нравственного регулирования – ведущая тенденция современного правового регулирования//Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. Ч. 65. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2015. С.8-9.
… из справочных изданий
32. Государство [Электронный ресурс] // Википедия, свободная энциклопедия. –URL : ru.wikipedia.org
Электронные ресурсы
33. Бахрах, Д.Н. Государственная служба / Д.Н. Бахрах [Электронный ресурс] // Государство и право. – Режим доступа: goo.gl/DNtxZY.
34. Куракин, А.В., Савостин А.Л. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации / А.В. Куракин, А.Л. Савостин [Электронный ресурс] // Право и политика. – Режим доступа: http://nwapa.spb.ru/sajt_ibo/gos_sluzhba_polnotekst/kurakin.htm.
