Государственное управление в сфере защиты государственной тайны

Актуальность темы исследования. Государственная тайна – достаточно сложное социально-правовое явление, выступающее в различные исторические периоды и на разных этапах развития государства как элементом правовой системы, так и острым политическим инструментом, оказывающим существенное влияние на многие сферы общественно-государственной жизни.

Развитие демократического государства предполагает повышение его открытости. В то же время государство, проводящее суверенную политику во внешней сфере и противостоящее внутренним угрозам, не может и не должно осуществлять свою деятельность полностью открыто, поскольку в ряде сфер, таких как оборона, внешняя разведка, безопасность, розыск преступников, многие аспекты их публичности просто не имеют смысла.

Институт государственной тайны является неотъемлемой частью общей системы права, более того, он является интегрированным, междисциплинарным институтом. Большинство норм, образующих его, относятся к отрасли административного права, а право и законодательство в целом продолжают свое эволюционное развитие. Многие законы и подзаконные акты либо принимаются в новой редакции, либо вносятся изменения настолько кардинально, что можно говорить о полном изменении их концепции. Кроме того, правоприменительная практика, отражая динамику социальных процессов, постоянно требует совершенствования нормативного регулирования.

Система правового регулирования в области государственных секретов не может оставаться в стороне от этих процессов. Административная реформа в стране существенно изменила структуру федеральных органов исполнительной власти и систему нормативного обеспечения их деятельности. Эти правовые процессы непосредственно связаны с государственной тайной. На сегодняшний день в специализированной литературе недостаточно полно освещена проблема государственного управления в сфере защиты государственной тайны, а также защиты данных в контексте административной реформы. Как и прежде, многие проблемы остаются в практике применения норм законодательства об административных правонарушениях, при рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений, которые затрагивают вопросы государственной тайны.

В настоящее время анализ правонарушений, связанных с защитой сведений, составляющих государственную тайну, криминогенных факторов, оказывающих деструктивное воздействие на состояние и систему защиты государственной тайны, свидетельствует о недостаточной научной разработанности мер противодействия данному виду правонарушений в административном праве.

Незамедлительно должны быть разработаны превентивные меры по предотвращению нарушений государственной тайны и и совершенствовать общегосударственную систему борьбы с ними для включения их в арсенал правоприменительной деятельности..

Выявленные проблемы и вышеуказанные обстоятельства, требующие своевременного и адекватного решения, определяют актуальность и значимость выбранной темы.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросами государственного управления в сфере защиты государственной тайны занимается довольно узкий круг ученых и специалистов: A.A. Антопольский, В.Н. Лопатин, И.Л. Петрухин, Е.Л. Спектор, A.A. Фатьянов, а также представителей других наук - М.А. Вуса, В.А. Герасименко, В.А. Рубанова, В.И. Ярочкина и другие.

Определяющее теоретическое значение для изучения проблем функционирования механизма административно-правового регулирования в сфере государственной тайны имеют труды российских ученых в области конституционного и административного права, в которых изложены общие проблемы функционирования исполнительной власти, осуществления взаимоотношений между ее органами и гражданами (работы М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, A.B. Заряева, И.Ш. Килясханова, Н.М. Конина, Ю.И. Мигачева, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, C.B. Скрыля, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хамаевой, А.П. Шергина и другие).

Существенное значение для исследуемой проблематики имеют также работы в области общей теории информационного права, наибольший вклад в которую внесли И.Л. Бачило, А.Б. Венгеров, В.А. Копылов, М.М. Рассолов, Л.А. Сергиенко, A.A. Стрельцов, И.О. Тиновицкая, М.А. Федотов и другие.

Данные проблемы рассматривались также в диссертационных исследованиях A.A. Дворникова, К.А. Занина, Р.В. Корсуна, В.А. Рабкина и других.

Объектом исследования является государственное управление в сфере защиты государственной тайны.

Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, иностранных государств, регулирующие отношения в сфере государственной тайны; решения судов и органов административной юрисдикции; доктринальные положения науки административного права, имеющие отношение к управлению отношениями в сфере защиты государственной тайны, а также проблемы совершенствования существующего законодательства и правовых актов управления, регулирующих данную сферу деятельности.

Целью исследования является проведение комплексного системного анализа теоретических и практических аспектов функционирования механизма административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны; на основе сделанных выводов выработка концептуальных положений, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование управления и подзаконного правового регулирования в исследуемой сфере.

Для достижения цели исследования был поставлен следующий ряд задач:

1. Раскрыть нормативно-правовую сущность понятия государственной тайны, выявить роль и место государственной тайны в общей системе обеспечения безопасности государства.

2. Рассмотреть особенности правового регулирования защиты государственной тайны в Российской Федерации.

3. Провести оценку содержания системы защиты государственной тайны в Российской Федерации.

4. Проанализировать отдельные элементы системы защиты государственной тайны в Российской Федерации: органы защиты и административно правовые средства защиты государственной тайны.

5. Исследовать механизм контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны.

6. Проанализировать особенности административной ответственности за нарушение законодательства о государственной тайне в РФ.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также связанные с ним специальные методы: анализа и синтеза, структурно-системный, исторический, моделирования, статистический, сравнительно-правовой и другие.

В качестве теоретической основы исследования использованы труды ученых-юристов: С.С. Алексеева, В.Н. Верютина, Д.В. Воронкова, В.В. Гафнера, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.В.Лазарева, Н.И. Матузова, Т.А. Соболевой, Ю.М.Тихомирова, И.Л.Трунова, С.А. Чертопруда, Д.А. Чукшиса Р.Р. Шамсутдинова и других.

Нормативно-правовую базу исследования определяют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Эмпирическую базу исследования составляют: постановления и определения Конституционного Суда, Пленума и коллегий Верховного Суда Российской Федерации, а так же результаты проведенного автором обобщения и анализа материалов публикаций в средствах массовой информации.

Структура работы: состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

Глава 1. Теоретические основы государственной тайны

1.1 Понятие государственной тайны

Понятие «государственная тайна» является одним из важнейших в системе защиты государственных секретов в любой стране. От её правильного определения зависит и политика руководства страны в области защиты секретов. Определение этого понятия дано в Законе РФ «О государственной тайне».

Государственная тайна – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации [Закон РФ «О государственной тайне»].

Это определение идентифицирует категории информации, которые защищены государством и государствами, что распространение этой информации может нанести ущерб интересам государственной безопасности. Для сравнения приведем краткие определения понятия «государственная тайна», данные экспертами из других стран.

Уголовный кодекс Германии предусматривает, что государственная тайна – это факты, объекты или знания, которые доступны только ограниченному числу лиц и должны храниться в секрете от иностранного правительства, чтобы предотвратить опасность нанесения серьезного ущерба внешней безопасности Германии.

В Указе президента Соединенных Штатов от 2.04.1982 года говорится, что информация о национальной безопасности включает в себя определенную информацию о национальной обороне и международных делах, которая защищена от несанкционированного раскрытия.

В некоторых странах это понятие выражается в других терминах, например, в Японии – «оборонный секрет» [Гафнер].

Закон Великобритании «О государственной тайне» определяет понятие ГТ, безопасности, обороны, разведки и международных отношений [2]. Но в Великобритании отсутствует определение термина «национальная безопасность», поэтому «под рассматриваемый закон можно подвести любой нежелательный для разглашения факт, даже если он не представляет никакой действительной угрозы для безопасности государства». Уголовный кодекс Великобритании устанавливает ответственность за разглашение, утечку и несанкционированный доступ к ГТ. Законодательством Великобритании определены категории открытой информации [Шамсутдинов].

И.В. Смолкова приводит следующее определение государственной тайны: «Государственная тайна – правовой институт современного государства, позволяющий ему проводить независимую политику, отстаивать свои государственные и национальные интересы, влиять на ход международных событий в необходимом для себя направлении» [Смолкова].

Модель определения государственных секретов обычно включает в себя следующие существенные признаки:

1) предметы, явления, события, области деятельности, составляющие государственную тайну;

2) противник (данный или потенциальный), от которого в основном осуществляется защита государственной тайны;

3) указание в законе, перечне или инструкции сведений, составляющих государственную тайну;

4) наносимый ущерб обороне, внешней политике, экономике, научно-техническому прогрессу страны и т.п. в случае разглашения (утечки) сведений, составляющих государственную тайну [Гафнер].

В законодательстве РФ встречается упоминание более чем о 30 видах различных тайн (государственная, служебная, коммерческая, банковская, личная, семейная тайна, тайна следствия, связи, почтовых отправлений и другие).

Общего определения тайны в законодательстве РФ не дано. В Гражданском кодексе РФ существует только определение служебной и коммерческой тайны (статья 139), которое полезно рассмотреть для понимания соотношения различных видов тайн.

Согласно этому определению информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда «информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, когда к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами.

Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными настоящим Кодексом и другими законами.

С использованием этого определения можно попытаться дать более общее определение тайны. Признаками тайны являются:

1. Информация имеет действительную или потенциальную ценность для обладателя в силу неизвестности ее третьим лицам. Такими лицами могут быть государства, юридические или физические лица.

2. К информации нет свободного доступа на законном основании. Возможность сохранения ее неизвестной для третьих лиц установлена законом.

3. Обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности (секретности).

В соответствии с этим определением государственная тайна определяется следующими уточняющими признаками:

1. Кто является владельцем информации? – Государство.

2. Насколько велика ценность информации для государства? – Информация, составляющая государственную тайну, имеет действительную или потенциальную ценность для ее собственника – государства в силу ее неизвестности для третьих государств, юридических и физических лиц. Информация очень ценна. Распространение этой информации может нанести ущерб безопасности государства.

3. Можно ли ограничить доступ к информации на законном основании? – Да. К этой информации нет свободного доступа в соответствии с Законом «О государственной тайне», в котором указан перечень сведений, составляющих государственную тайну.

4. Принимаются ли меры к охране секретности информации? – Да.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что основным признаком государственной тайны является наличие ущерба безопасности государства при распространении сведений, составляющих эту тайну.

Гафнер В.В. считает, что так же важным признаком государственной тайны является степень секретности сведений, отнесенных к ней. В нашей стране принята следующая система обозначения сведений, составляющих государственную тайну: «особой важности», «совершенно секретно», «секретно». Эти грифы проставляются на документах или изделиях (их упаковках или сопроводительных документах). Содержащиеся под этими грифами сведения являются государственной тайной [Гафнер].

Основным составным элементом государственной тайны остается секретность.

Секретность – важное средство обеспечения государственной безопасности. Режим секретности является постоянным, общегосударственным [Гафнер].

В настоящее время в Российской Федерации на основе закона «О государственной тайне» устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений:

1. «особой важности»;

2. «совершенно секретно»;

3. «секретно».

К первой степени и наиболее важной по значимости остается степень «особой важности».

К сведениям особой важности следует относить сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей.

Ко второй степени и не менее важной относятся документы под грифом «совершенно секретно».

К этим сведениям следует относить сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам министерства (ведомства) или отрасли экономики Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей.

И менее важными с точки зрения секретности остаются документы под грифом «секретно», которые раскрывают иные сведения из числа сведений, составляющих государственную тайну [Закон РФ «О государственной тайне»].

Данный документ широко распространен и доступ к информации распространяется на лиц широкого спектра деятельности.

Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью. Так, например, согласно п. 4 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне утвержденного Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203) вопросы отнесения к государственной тайне сведений раскрывающих содержание документов по приведению войск в различные степени боевой готовности, о составе или состоянии систем управления войсками - МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минюст России, ФСБ России, Росгвардия, ФСО России, ГУСП [Указ Президента РФ от 30.11.1995 №].

Перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, содержится в ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне».

Государственную тайну составляют:

1) сведения в военной области:

- о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне», об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;

- о планах строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;

- о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;

- о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

- о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

- о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке;

2) сведения в области экономики, науки и техники:

- о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;

- об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

- о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства;

- об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанного вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;

- о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

- об объемах запасов, добычи, передачи и потребления платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, а также об объемах других стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации);

3) сведения в области внешней политики и экономики:

- о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – ст. 4398.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 29.05.2019) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – ст. 2954.

3. Закон РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 N 5485-1 (последняя редакция) // Собрание законодательства РФ, 13.10.1997, N 41, стр. 8220-8235.

4. Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 (ред. от 14.01.2019) «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 4. – ст. 4775.

5. Указ Президента РФ от 06.10.2004 № 1286 (ред. от 03.08.2018) «Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 41. – ст. 4024.

6. Постановление Правительства РФ от 23.07.2005 № 443 (ред. от 18.03.2016) «Об утверждении Правил разработки перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 31. – ст. 3224.

7. Распоряжение Президента РФ от 16.04.2005 № 151-рп (ред. от 14.01.2019) «О перечне должностных лиц органов государственной власти и организаций, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 17. – ст. 1547.

Литература:

8. Воронков, Д. В. Становление и развитие института защиты государственной тайны в России и методы ее защиты на различных этапах развития / Д.В. Воронков, К.О. Квятковский, С.А. Морозов // Интернаука, № 18 (52), часть 1, 2018 г. – С. 9 – 11.

9. Воробьёва, О.А., Шарафутдинов, И.Р. Понятие государственной тайны и ответственность за её разглашение // Вектор науки ТГУ. Серия: Юридические науки. 2017. № 4 (31). – С. 14 – 15.

10. Вус, М.А., Федоров, А.В. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации. – СПб.: Проспект, 2003. – С. 13.

11. Дацковская, Д.А., Саблин, Д.А. Государственная тайна как категория конституционного права [Текст] / Д.А. Дацковская, С.А. Саблин / В сборнике: Свобода и право. Сборник статей XIX Международной научной конференции. –2017. - С. 31.

12. Исаев, И.А. Государственный интерес и государственная тайна [Текст] / И.А. Исаев // История государства и права. –2017. –№ 15. - С. 5.

13. Новеллы права и политики 2017: в 2 т.: сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции (г. Гатчина, 1 декабря 2017 г.). – Гатчина: Изд-во ГИЭФПТ, 2018. – Т. 2. Трибуна молодого ученого. – 272 с.

14. Панферкина, И.С. Правовая защита государственной тайны в РФ / И.С. Панферкина, К.С. Тарабрина, С.С. Саввина // Развитие современной науки: теоретические и прикладные аспекты. 2018. № 26. – С. 138 – 142.

15. Панферкина. И.С., Лисина. В.С. О концепции правовой защиты государственной тайны / Сборник статей студентов, магистрантов, аспирантов, молодых ученых и преподавателей «Развитие современной науки: теоретические и прикладные аспекты». – Пермь, 2017. Выпуск 13. – С. 77-78.

16. Папеева, К.О. Проблемные аспекты уголовно-правовой охраны государственной тайны // Вестник волжского университета им. В.Н. Татищева. – 2015. – №2. – С.240 – 244.

17. Петров К.С. Государственная тайна в Российской Федерации: уровни правового регулирования // Московский институт государственного и муниципального управления. – 2016. – №4. – С.385 – 390.

18. Полишко, Н.Д. Режим защиты государственной тайны: понятие, содержание, органы осуществляющие контроль. XXII международная научно-практическая конференция. / Н.Д. Полишко. – МЦНС «Наука и просвещение». – С. 53 – 57.

19. Рациональное общество в современном мире. Материалы международной научно-практической конференции. В 2 т. Т. 1 / Международный институт экономики и права ; под общ. ред. Ф.Л. Шарова. – М.: МИЭП, 2018. – 344 с.

20. Сапогов, С.А. и др. Основы защиты государственной тайны. Курс лекций. Часть 1: Учебное пособие / С.А. Сапогов, А. В. Бобарико, А.В. Осипов, Ж. В. Черных, Д. А. Москалев. – Химки: АГЗ МЧС России. – 159 с.

21. Соколов, М.С. Некоторые вопросы противодействия угрозам информации, составляющей военную тайну // Военное право. - 2013. - № 4.- С. 24–40.

22. Чукшис, Д. А. Сравнительная характеристика степени секретности государственной тайны в Российской Федерации и США / Д.А. Чукшис, И.М. Рамазанов, Д.Е. Девяткин // Интернаука, № 18 (52), часть 1, 2018 г. – С. 12 – 13.

Интернет-источники:

23. Верютин, В. Н. Механизм адимнистративно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право. Воронеж – 2011 // В.Н. Верютин // Диссертации по праву: http://lawtheses.com/mehanizm-administrativno-pravovogo-regulirovaniya-otnosheniy-v-sfere-gosudarstvennoy-tayny#ixzz5yXlx6UKr

24. Гафнер, В.В. Информационная безопасность. Учебное пособие / В.В. Гафнер. – Ростов на Дону: Феникс, 2010. – 324 с. // http://информационная-безопасность.гафнер.рф/chitat-posobie/glava-2/2-2-zashchita-gosudarstvennoy-tayny/

25. Соболева, Т.А. История шифровального дела в России / Т.А. Соболева. – М.: «ОЛМА–ПРЕСС», 2002. // https://royallib.com/book/soboleva_tatyana/istoriya_shifrovalnogo_dela_v_rossii.html

26. Чертопруд, С. Научно-техническая разведка от Ленина до Горбачева / С. Чертопруд. – М.: Издательский дом «Олма-Пресс», 2002 // https://royallib.com/book/chertoprud_sergey/nauchno_tehnicheskaya_razvedka_ot_lenina_do_gorbacheva.html

27. Шамсутдинов, Р. Р. Сравнительный анализ правовой защиты государственной тайны в Российской Федерации и в Великобритании / Р.Р. Шамсутдинов // https://cyberleninka.ru/article/n/sravnitelnyy-analiz-pravovoy-zaschity-gosudarstvennoy-tayny-v-rossiyskoyfederatsii-i-v-velikobritanii

28. Шамаев В.Е. К вопросу об актуальных проблемах защиты государственной тайны. X Международная научно-практическая конференция «Научное и образовательное пространство: перспективы развития» / В.Е. Шамаев // https://interactive-plus.ru/ru/article/474111/discussion_platform