Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора

Актуальность исследования. Среди важнейших функций российской прокуратуры, выражающих ее основное государственно-правовое сущностное предназначение, первостепенная роль принадлежит надзору за исполнением законов.

Трудно поверить, но еще в начале 90-х гг. XX в., на заре становления современной российской демократии ряд государствоведов видели в прокурорском надзоре за исполнением законов (на профессиональном сленге именуемом с советских времен «общим надзором») рудимент дальнейшего общественного развития, который якобы закономерно теряет былую значимость и вовсе претендует уйти в небытие.

Именно надзорные средства определяют современную суть прокуратуры и как показывает практика наиболее действенны в обеспечении режима законности, а часто даже обусловливают те результаты, которые выступают исходным базисом для иных функциональных направлений деятельности прокуратуры России.

Объект исследования – урегулированные законодательством правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации надзорной функции прокуратуры за исполнением законов.

Предмет исследования – нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность прокурора по надзору за исполнением законов органами.          

Цель работы: анализ полномочий прокурора по осуществелению общего надзора.

Задачи работы:

- раскрыть сущность прокурорского надзора за исполнением законов (общий надзор). Проанализировать предмет надзора и полномочия прокурора;

- исследовать средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона;

- выявить актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры. Исторический метод использован в качестве инструмента познания логики возникновения и развития прокурорского надзора, направлений надзорной деятельности. Формально-юридический метод – для характеристики определенных в законе юридически значимых нормативных предписаний и их формы, для обобщения, классификации и систематизации исследовательского материала. Системный метод – в целях интерпретации взаимосвязи прокурорского надзора с социально-правовыми явлениями, определения наиболее значимых целей, методов, средств прокурорского надзора для оптимального выполнения задач обеспечения верховенства закона и единства законности в стране.

Основополагающее значение для раскрытия темы имели работы по теории прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, Ю.М. Грошевого, В.З. Гущина, В.В. Долежана, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, Ю.А. Каленого, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козлова, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, А.Н. Ларькова, В.Г. Лебединского, В.И. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.А. Николаевой, Ю.Г. Орлова, А.А. Пономорева, М.Ю. Рагинского, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.А. Тхакушинова, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова,  В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.

Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

1. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор). Предмет надзора и полномочия прокурора

Прокурорский надзор за исполнением законов – специфическая деятельность государственных органов прокуратуры, осуществляемая от имени РФ и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции и исполнения законов, действующих на её территории [4, с. 60]. Указанная деятельность не может осуществляться иными органами. Особое место в системе органов государственной власти и управления. Не входят ни в одну из ветвей власти.

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов раскрывается в ст.21 ФЗ «О прокуратуре» [2], где определены органы, которыми осуществляется надзор за их исполнением. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором», что позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора.

Общий надзор – это отрасль прокурорского надзора, связанная с обеспечением законности в деятельности органов и их должностных лиц, организаций, учреждений.

Предмет прокурорского надзора. Общественные отношения, на регулирование которых и обеспечение законности направлена деятельность органов прокуратуры.

Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре составляет:

1. Соблюдение Конституции Российской Федерации [1] и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации.
2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Пояснения дает приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07 декабря 2007г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [3].

В приказе сказано, что в надзорных действиях прокурору руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, в прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Следовательно, иерархия нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, по нормативной силе включает: Конституцию РФ, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Специально акцентируя внимание на необходимости постоянного надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации, Генеральный прокурор в п. 5 приказа № 195 (2007) предписал прокурорам осуществлять постоянный надзор за исполнением не противоречащих федеральному закону законов субъектов РФ. Поэтому законы субъектов РФ, включая конституции, уставы, также входят в сферу прокурорского надзора.

При определении задач органов прокуратуры в надзоре за соблюдением международных договоров следует опираться на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ[], признающую нормы международного права и международного договора составной частью правовой системы России.

Полномочия прокурора:

Характер и диапазон полномочий прокурора определяют­ся спецификой задач надзора за исполнением законов. Их раз­вернутый перечень содержится в ст. 22 Закона о прокуратуре. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнени­ем закона принято делить на три группы:

• полномочия по выявлению нарушений закона, их при­чин и способствующих им условий;
• полномочия по устранению нарушений закона;
• полномочия по предупреждению нарушений закона [8, с. 11].

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, вправе:

Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона закреплены в Законе о прокуратуре, где указано, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов;

иметь доступ к их документам и материалам, относящимся к правонарушению или способным установить и доказать совершенное правонарушение;

требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор [11, с. 93].

Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами, а также иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне, являющейся разновидностью государственной тайны. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами.

Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного, иного характера, не подлежащую оглашению. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска.

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ от 08.2014 -  N 31 -  ст. 4398
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.10.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 20.11.1995. - N 47. - ст. 4472.
3. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (с изменениями и дополнениями от 21июня 2016)

Учебная и специальная литература

4. Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н. Прокурорский надзор : учеб. пособие. - М. : Изд-во Элит, 2018. - 512 с.
5. Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. К вопросу о методологии и методике оценки эффективности прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2012. - №1 - С. 21-28.
6. Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Проблемы совершенствования внутрисистемной оценки работы органов прокуратуры // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2012. - №4. - С. 3-13.
7. Коршунов И.Г. О проблемах реформирования прокурорского надзора в современный период // Вестник Кемеровского государственного университета. - 2013. - N 4(56). Т. 1. - С. 295.
8. Ломовский В.Д. Прокурорская проверка исполнения законов: учебное пособие. – Т.: Из-во университета, 2013. – 90 с.
9. Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учебное пособие / под ред. О Н. Коршуновой. –СПб: Питре, 2014. – 150 с.
10. Проверка прокурором исполнения законов: пособие / под общ. ред. Н. В. Субановой. - М.:Юнити, 2015. – 210 с.
11. Прокурорский надзор в РФ: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2017 - 436 с.
12. Теоретические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры: монография / под общ. ред. Ф. М. Кобзарева. - М.:Норма, 2016. – 348 с.