Актуальность темы исследования обусловлена тем, что несмотря на принимаемые со стороны органов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры меры, усиление контроля в системе государственного управления, продолжают иметь место нарушения прав и свобод человека и гражданина, принятие юридически не обоснованных решений, неправомерные действия со стороны органов исполнительной власти. И в научной литературе, и в средствах массовой информации обращается внимание на значительное количество обращений граждан и организаций по поводу незаконных решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц. В связи с этим проблема организации контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в том числе и их территориальных органов, так и в плане контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться актуальной с точки зрения теории и практики государственного управления.
Цель курсового исследования заключается в изучении компетенций федеральных органов власти уполномоченных на осуществление административного контроля (надзора).
Для выполнения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
- раскрыть юридическую природу и основы правового регулирования государственного контроля;
- рассмотреть виды и формы административного надзора и контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти;
- изучить организацию работы и компетенции органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административной ответственности в экологической сфере;
- обозначить актуальные проблемы правового регулирования государственного контроля и разработать предложения направленные на совершенствование надзорной деятельности в сфере обеспечения законодательства об административной ответственности в экологической сфере.
Объектом исследования выступила совокупность правовых отношений, складывающихся в процессе организации и осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением уполномоченными на то органами федерального, регионального и муниципального уровней законодательства об административной ответственности в экологической сфере.
Предметом исследования составили закономерности, связанные с теоретическими и практическими аспектами реализации прокурорами полномочий при осуществлении рассматриваемой деятельности, законодательство, регламентирующее надзорную деятельность органов государственного управления.
Теоретической базой и информационной базой исследования выступили научные труды таких ученых как: П.Д. Альбицкий, К.И. Амирбеков, В.И. Басков, А.Д. Берензон, Н.Д. Бут, В.П. Рябцев и др., а также Конституция Российской Федерации, законодательные и нормативно-правовые акты.
В процессе работы использована совокупность подходов к использованию общенаучных, специальных и частнонаучных методов познания.
В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания. Также применялись исторический, формально-юридический, конкретно-социологический, системно-структурный, логический и иные методы исследования. Структурно работа включает введение, 2 главы, заключение, библиографический список литературы и приложения.
Глава 1 Теоретико-правовые основы контрольно-надзорной деятельности в системе
1.1 Юридическая природа и основы правового регулирования государственного контроля
Дефиниция «государственный контроль» широко востребована как в юридической науке, так и в законодательстве. Примерами могут послужить следующие нормативно-правовые акты: Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[1], Федеральный закон «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»[2]. Кроме того, 5 декабря 1998 г. был подписан Федеральный закон № 183-ФЗ «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки»[3], который впоследствии утратил силу в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании»[4].
Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что осуществление государственного контроля выступает одной из важнейших функций государства. Стимулирование соблюдения правовых норм подконтрольными субъектами и достижение законности указываются в качестве целей контроля А. В. Ерицяном[5]. В. М. Горшенев и И. Б. Шахов выделяют среди функций контроля функцию правоохраны, направленную, как средство обеспечения законности, на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях[6].
Вместе с тем было бы грубой ошибкой сводить контрольную деятельность исключительно к обеспечению законности. Государственный контроль ни в коем случае не должен рассматриваться как самодостаточная и тем более самоценная деятельность. Важно понимать, что государственный контроль вторичен по отношению как к управляющей, регулирующей деятельности государства, так и к подконтрольной деятельности властных и невластных субъектов, он немыслим в отрыве от них. Схожей точки зрения придерживаются Е. Старосьцяк и М. С. Студеникина[7].
Реакция государства на выявленные нарушения является мерой вынужденной. Должностное лицо, выявившее обстоятельства, которые оно предварительно квалифицировало как противоправные деяния, обязано сообщить об этом вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или направить информацию в иной уполномоченный орган для принятия решения по существу.
На этом контрольная деятельность заканчивается и начинается юрисдикционное или дисциплинарное производство, если, конечно, на то имеются основания. Следует особо отметить, что интерпретация деяния как правонарушения со стороны должностного лица, осуществляющего контрольное мероприятие, носит сугубо предварительный характер, выражает лишь его экспертную точку зрения и, во всяком случае, не может рассматриваться как окончательная позиция государства по данному вопросу.
Д. Н. Бахрах придерживается точки зрения, что контроль «включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций», тогда как надзор - это контроль за соблюдением правовых норм, «ограниченный, суженный контроль»[8].
Ю. М. Козлов, разделяя в целом точку зрения о том, что надзор предполагает отсутствие организационной соподчиненности и проверку исполнения правовых норм, вводит дополнительный критерий: юридические последствия контрольной и надзорной деятельности. Для контроля характерно применение дисциплинарной ответственности и возможность отмены правовых актов подведомственных организаций (должностных лиц), а для надзора - применение мер административного принуждения (предупредительных, пресекательных, наказательных)[9].
Выявление правонарушения или проступка в любом случае предполагает необходимость соответствующей негативной оценки деяния и принятия мер по устранению его неблагоприятных последствий. Юридические последствия выявленного нарушения одинаково независимо от того, выявлено оно в результате контрольных процедур, надзорной деятельности, если предположить, что она отличается от контрольной, или непосредственно обнаружено уполномоченным должностным лицом.
Было бы абсурдно ставить правовую оценку деяния или устранение его последствий в зависимость от того, кто и при каких обстоятельствах его обнаружил и задокументировал. А ведь именно это произойдет, если согласиться с аргументом о различных правовых последствиях контроля и надзора. Виновные лица должны быть привлечены к ответственности, недостатки - исправлены, а ущерб - возмещен.
В связи с этим правовые последствия не могут служить квалифицирующим признаком, отличающим контроль от надзора.
Понятия «контроль» и «надзор» современный законодатель использует как синонимы. Прокурорский, санитарно-эпидемиологический и ветеринарный надзор, но фитосанитарный контроль.
Например, карантин животных и карантин растений не настолько отличаются друг от друга, что первый следует с научных позиций обозначать словом «надзор», а второй - словом «контроль».
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» также употребляет понятия «контроль» и «надзор» как синонимы, не удостаивая надзор какой-либо специфики в правовом регулировании[10].
Отсутствие в законе понятия «муниципальный надзор» не следует воспринимать как теоретически обоснованную волю законодателя, полагаем, что все проще - на муниципальном уровне просто нет видов контроля, которые именуются «надзор». Термин «надзор» в отношении прокуратуры является скорее традиционным, чем сущностным и тем более научно обоснованным. М. С. Студеникина совершенно справедливо предостерегает от отождествления прокурорского надзора и надзора административного, указывая, что полное невмешательство в оперативную деятельность исследуемых объектов характерно для прокурорского надзора, так как его органы не входят в систему органов управления и административной властью не обладают, в то время как органы административного надзора обладают определенным комплексом административно-властных средств, с помощью которых происходит влияние надзорного органа на деятельность подконтрольного объекта[11].
Проведенный анализ позволяет отметить, что поскольку «вопрос о контроле - это прежде всего вопрос о власти», контроль, в целом, нередко рассматривается как одна из стадий государственного управления.
В процесс управления, в подобном контексте, помимо стадии претворения решения в жизнь (прежде всего это функция исполнительной власти), входит стадия принятия решения (чаще всего законодательным органом власти) и стадия контроля за его реализацией (осуществляемого как принимающим решение органом, так и специальными контрольными органами). Контроль в данной связи имеет двоякое значение.
С одной стороны, он позволяет субъекту управления диагностировать выполнение объектом управления конкретного предписания (приказа), с другой, позволяет субъекту управления выявить системные проблемы государственного управления.
Удачным представляется определение, предложенное С. В. Бендюриной. Обобщив различные подходы в понимании контроля, выявив основные его признаки, исследователь приходит к выводу о том, что контроль - это «деятельность по проверке соответствия поставленным целям достигнутых (достигаемых) результатов (иначе - это проверка исполнения принимаемых решений), призванная выявить и предупредить ошибки и недостатки, отклонения от требований управленческих решений, что способствует определению путей коррегирования деятельности объекта управления»[12].
Регламентации гарантий осуществления государственного контроля уделяется особое внимание законодателя. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» является «системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору[13]. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору)»[14].
Изложенные положения позволяют определить контроль, как важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений». Контроль позволяет получить оперативную информацию, объективно отражающую положение дел на подконтрольных объектах, соответствие их деятельности интересам государства, выявить недостатки в содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы госаппарата, изучить качество его работников. Несмотря на то, что термин «государственный контроль» является устоявшимся, анализ нормативно-правовых актов и научной литературы дает основания полагать, что понимание государственного контроля неоднозначно, поскольку достаточно часто данный термин используется в различном контексте и отражает разнообразные стороны функционирования государственного механизма. Понятия «контроль» и «надзор» на современном этапе развития российской системы государственного управления не следует различать в качестве разных, не совпадающих видов государственно-властной деятельности. Надзор следует рассматривать как традиционное наименование отдельных видов контроля.
