Диплом Переход бюджетного образовательного учреждения в статус автономного

В течение длительного времени организационно-правовая форма образовательных учреждений (далее – ОУ) была единой, и все они, находясь в одном статусе, имели равные права и возможности. Такая ситуация не позволяла в полной мере проявить себя успешным ОУ, сковывала их инициативу. В связи с этим длительное время ставился вопрос об изменении формы учреждения, разработке таких механизмов, которые позволили бы им быть более самостоятельными, включиться в деятельность на рынке образовательных услуг, активнее использовать свои конкурентные преимущества.

С принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" в нашем законодательстве появилось два типа государственных (муниципальных) ОУ. Теперь государственное (муниципальное) ОУ может быть бюджетным или автономным.

Автономное учреждение – новый тип учреждения, предоставляющий необходимую свободу и инициативу для эффективного развития ОУ. Переход в автономные учреждения способствует созданию конкурентной среды в образовании и, следовательно, повышению качества предоставляемых образовательных услуг. В условиях новой системы финансирования образования каждое ОУ будет заинтересовано в том, чтобы работать эффективно, предоставлять качественное образование, но у автономного учреждения будет несколько больше возможностей для этого.

На сегодняшний день переход бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения – одно из приоритетных направлений государственной политики.

Однако за три года, прошедших со времени вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», в Российской Федерации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях создано лишь около тысячи автономных учреждений, тогда как всего в России работают порядка 330 тыс. государственных и муниципальных учреждений.

Федеральная нормативная правовая база не содержит четких критериев для принятия решения о переводе бюджетных учреждений в автономные. В статьях и комментариях экспертов чаще всего называется только один критерий - наличие и доля доходов учреждения, полученных от оказания платных услуг. В отдельных регионах и муниципалитетах нормативными правовыми актами утверждены перечни государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению. При принятии решений о том, какие бюджетные учреждения переводить в автономные, регионы и муниципальные образования в основном исходят из соображений здравого смысла и постановки конкретной задачи. Порой автономные учреждения создаются лишь для улучшения отчетности.

В связи с этим возникает противоречие между имеющейся возможностью перехода бюджетного образовательного учреждения в статус автономного и отсутствием единой методики оценки целесообразности этого перехода.

Невозможность осуществить переход бюджетного образовательного учреждения в статус автономного без оценки целесообразности является одной из основных актуальных проблем в области образования.

8 мая 2010 года Государственной думой принят Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В соответствии с ним бюджетные учреждения с 2011 года будут разделены на два типа: казенные (фактически останутся в действующем правовом статусе) и бюджетные (по правовому статусу значительно сближаются с автономными учреждениями). В связи с принятием этого закона вопрос о критериях, по которым субъекты РФ и муниципальные образования будут определять перечни действующих бюджетных учреждений, тип которых будет изменен на казенные и бюджетные с расширенным объемом прав, на наш взгляд, приобретает особую актуальность.

Таким образом, возрастающая актуальность и практическая значимость системы оценки целесообразности перехода ОУ в статус автономного с одной стороны, и отсутствие единой системы такой оценки с другой, определили выбор темы нашего исследования – оценка целесообразности перехода бюджетного образовательного учреждения в статус автономного.

Цель нашего исследования – оценить целесообразность перехода Муниципального общеобразовательного учреждения Средней общеобразовательной школы № 28 (МОУ СОШ № 28) в статус автономного учреждения и дать рекомендации по решению проблем, препятствующих этому переходу.

Указанная цель будет достигнута через решение следующих задач:

– изучение нормативно-правовой базы, регламентирующей переход образовательного учреждения в статус автономного;

– анализ мнений экспертов, литературы, ресурсов Интернет и других источников по вопросу перехода образовательного учреждения в статус автономного;

– выявление специфических черт и отличий автономного учреждения от иных типов учреждений;

– рассмотрение преимуществ и рисков перехода образовательного учреждения в статус автономного;

– анализ критериев целесообразности перехода образовательного учреждения в статус автономного, предлагаемых специалистами образования и органами власти на федеральном и региональных уровнях;

– определение методов оценки целесообразности перехода образовательного учреждения в статус автономного по выбранным критериям;

– проведение оценки целесообразности перехода МОУ СОШ № 28 в статус автономного;

– разработка рекомендаций по решению проблем, препятствующих переходу образовательного учреждения в статус автономного.

1.1. Сравнительная характеристика бюджетного и автономного образовательных учреждений

Само название типа государственного (муниципального) учреждения – «автономное» - указывает на самостоятельную деятельность (бухгалтерскую, финансово-хозяйственную). Автономия (от греч. autonomia) – это самоуправление, право на самостоятельность. Речь не идет о полной независимости образовательного учреждения, поскольку автономное учреждение представляет собой тип уже существующей организационно-правовой формы юридических лиц – «учреждение» (пункт 1 ст. 120 ГК РФ), в связи с чем необходимо отметить различия в статусе бюджетных и автономных учреждений.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 19.05.2010) [11]. В сфере образования можно говорить о типе учреждения (автономное, бюджетное) и типе ОУ (дошкольное, общеобразовательное, профессиональное и т. д.).

Автономное образовательное учреждение как организационно-правовая форма некоммерческой организации в российском законодательстве появилось после принятия Федерального закона от 3 октября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [12]. Согласно этому закону все образовательные учреждения в Российской Федерации делятся на три вида:

- частные (негосударственные и немуниципальные);

- государственные (федеральные или региональные);

- муниципальные

Государственные и муниципальные образовательные учреждения, в свою очередь, могут быть двух типов: бюджетными и автономными.

Подробно рассмотрены отличия бюджетных и автономных учреждений в комментарии к закону № 83-ФЗ эксперта, консультанта информационного центра «МЦФЭР Ресурсы образования» Вавиловой А. А.

Бюджетное учреждение – это тип учреждения, в целом воспроизводящий традиционное для нашей страны понимание данной организационно-правовой формы. Понятие бюджетного учреждения содержится в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ): «бюджетное учреждение – организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов». Деятельность государственных и муниципальных бюджетных учреждений определяется БК РФ.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение появилось не так давно. Основные отличия бюджетного и автономного учреждения касаются финансирования их деятельности, прав на принадлежащее им (на праве оперативного управления) имущество и ответственности по своим обязательствам.

Имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.

Общие ограничения по распоряжению имуществом установлены для обоих типов учреждений ст. 296 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) в редакции Федерального закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ, где говорится, что эти учреждения владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества [2; 13]. И у бюджетного, и у автономного образовательных учреждений основной деятельностью является реализация соответствующих образовательных программ.

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Гражданский кодекс РФ.

3. Налоговый кодекс РФ.

4. Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании".

5. Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» / Режим доступа: [http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=103061]

6. Постановление Правительства РФ № 182 от 18.03.2008г. «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания / Режим доступа: [http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n= 104546]

7. Постановление Правительства РФ № 662 от 10.10.2007г. «Об утверждении положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» / Режим доступа: [http://www.borodin-moka.ru/law/ 2289.php]

8. Постановление Правительства РФ № 924 от 24.12.2007 г. «Об утверждении правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений» / Режим доступа: [http://www.consultant.ru/ online/base/?req=doc;base=LAW;n=73785]

9. Распоряжение Правительства РФ № 1505-р от 07.09.2010 г. «Об утверждении методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных и муниципальных учреждений» / Режим доступа: [http://www.referent.ru/1/162863]

10. Типовые штаты начальных, неполных средних и средних общеобразовательных школ и школ с продленным днем, утвержденные приказом Минпроса СССР от 31.12.1986 № 264 / Режим доступа: [http://ussr.consultant.ru/doc5060.html]

11. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 19.05.2010) / Режим доступа: [http://www.consultant.ru /popular/nekomerz/71_3.html]

12. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ред. от 08.05.2010) / Режим доступа: [http://www.consultant.ru /online/base/?req=doc;base=LAW;n=100248]

13. Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений» (ред. от 08.11.2010) / Режим доступа:[http://www.consultant.ru/ online/base/?req=doc;base=LAW;n=106464]

14. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» / Режим доступа: [http://www.consultant.ru/law/hotdocs/8869.html]

15. Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (ред. от 30.09.10) / Режим доступа: [http://www.consultant.ru /online/base/?req=doc;base=LAW;n=100303]

16. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ред. от 08.05.2010) / Режим доступа: [http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=100596]

17. Федеральный закон от 21.11. 1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (ред. 28.09.2010) / Режим доступа: [http://www.consultant.ru/popular/buch/]

18. Абанкина, Т. В. Будьте автономны! / Т. В. Абанкина // Управление школой. – 2007. – № 1. – С. 15-32.

19. Авдеев, В. Автономные учреждения / В. Авдеев // Аудит и налогообложение. – 2010. – № 5. – С. 17-24.

20. Боровская, М. А. Методическое пособие по переходу федерального государственного образовательного учреждения в автономное учреждение / М. А. Боровская, К. Г. Власенко, Т. В. Королева. – Ростов-на-Дону: Южный Федеральный Университет. – 2009. – 49 с.

21. Бурундукова, Е. М. Автономные учреждения: правовые, бухгалтерские и налоговые аспекты / Е. М. Бурундукова, О. В. Костина. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. – 112 с.

22. Вавилова, А. А. Автономные учреждения как новый тип ОУ / А. А. Вавилова // Справочник руководителя образовательного учреждения. – 2007. – № 3. – С. 29-34.

23. Вавилова, А. А. Сравнительная характеристика казенного, бюджетного и автономного учреждений / А. А. Вавилова // Справочник руководителя образовательного учреждения. – 2010. – № 9. – С. 73-80.

24. Гражданско-правовые обязательства и ответственность автономных учреждений / Портал «Сообщество бухгалтеров бюджетной сферы». Режим доступа: [http://gosfinansy.ru/tools/themes/?ID=14972]

25. Гусева, Е. А. Внебюджетные средства: новшества / Е. А. Гусева // Учет в бюджетных учреждениях. – 2008. – № 11. – С. 13-26.

26. Давыдова, О. В. Предоставление имущества бюджетного и автономного учреждений в аренду / О.В. Давыдова // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2009. – № 3. – С. 8-13.

27. Жигалов, Д. В. Кого послать в автономное плавание? / Д. В. Жигалов // Руководитель бюджетной организации. – 2010. – № 5. – С. 51-60.

28. Залесский, В. В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) / В. В. Залесский // Журнал российского права. – 2007. – № 4. – С. 61-69.

29. Кожевников, О. А. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» / О. А. Кожевников // Российский юридический журнал. – 2007. – № 2. – С. 151-155.

30. Левицкий, М. Л. Изменение правового статуса бюджетных учреждений // Справочник руководителя образовательного учреждения. – 2010. – № 4. – С. 14-18.

31. Логинов, Г. О. Матричные методы стратегического планирования деятельности компании / Г. О. Логинов, Е. В. Попов // Маркетинг в России и за рубежом. – 2004. – № 2. – С. 56-68.

32. Манько, Б. Г. Автономное учреждение: юридический статус, порядок создания, правовой режим имущества / Б. Г. Манько // Закон. – 2008. – № 4. – С. 135-143.

33. Меркулова, Г. И. О вопросах изменения правового статуса бюджетных учреждений / Г. Меркулова // Народное образование. – 2008. – № 2. – С. 88-90.

34. Меркулова, Г. И. Основные критерии перевода бюджетных учреждений образования в автономные учреждения и принципы финансового планирования их деятельности / Г. И. Меркулова, И. В. Абанкина, Н. Я. Осовецкая // Государственный университет – Высшая школа экономики. –Москва, 2010. – 10 с.

35. Панченко, В. Ю. Автономное учреждение: использовать возможности, минимизировать риски / В. Ю. Панченко // Новая университетская жизнь. – 2008. – 10 июня. – С. 1-2.

36. Пошаговая инструкция по переводу бюджетных учреждений в автономные учреждения // Справочник руководителя учреждения культуры. – 2010. – № 4. – С. 83-92.

37. Пугачев, В.П. Тесты, деловые игры, тренинги в управлении персоналом: Учебник для студентов вузов. Москва: Аспект Пресс, 2002, 285с.

38. Розанова, В. А. Психология управления: Учебное пособие / В. А. Розанова. – М.: Интел-Синтез, 1999. – 352 с.

39. Сумина, М. Н. Ответственность автономных учреждений / М. Н. Сумина, Е. В. Богданов // Современное право. – 2010. – № 3. – С. 50-54

40. Титова, Л. Н. Задание учредителя/ Л. Н. Титова // Бюджетный учет. –2009. – № 2. – С. 56-63.

41. ..................