Актуальность. Задача создания контрактной системы была поставлена Президентом России в Послании о бюджетной политике на 2010-2012 гг.[1] Такая система должна воплотить в себе результаты работы по созданию действенного инструмента концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциала для осуществления инновационных научно-технических и социально-экономических программ развития страны. Для реализации этой важной стратегической цели необходим новый виток в процессе развития взаимоотношений государства и рынка на основе качественного изменения институтов государственного управления, инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе институтов и механизмов системы государственных закупок как неотъемлемой части общественного регулирования.
С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Для отдельных норм предусмотрены более поздние сроки вступления в силу. Полностью закон о контрактной системе начнет действовать с 1 января 2017 г. Согласно закону № 44-ФЗ предусмотрены значительные изменения правил осуществления госзакупок. Поправки затрагивают как деятельность государственных и муниципальных заказчиков по организации и проведению закупок, так и деятельность участников госзакупок. В России создана контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая включает участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Федеральный закон о контрактной системе регулирует государственные закупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности. Следует отметить, что немалая часть положений закона № 94-ФЗ сохранена в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в той или иной форме. Все эти изменения системы распоряжения государственными финансами направлены на достижение «прозрачности» управленческих решений по расходованию бюджетных средств их распорядителями.
Однако, несмотря на принятие нового Закона в настоящее время наблюдается большое число коллизий правовых норм, регулирующих контрактную систему в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим актуальность выбранной темы обусловлена противоречивым состоянием действующего законодательства и неоднообразной практикой по решениям контролирующих органов, выявляющей недостатки нормативной правовой базы.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.
Предметом исследования выступили нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, научная литература, посвященная рассматриваемой теме исследования, материалы правоприменительной и опубликованной судебной практики.
Целью исследования является проведение комплексного исследования контрактной системы в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в истории российского законодательства и в на современном этапе развития.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие основные задачи:
1) охарактеризовать основные этапы развития законодательства о государственных закупках;
2) дать понятие и раскрыть сущность контрактной системы в сфере закупок;
3) проанализировать правовой статус субъектов контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд;
4) рассмотреть организацию и порядок размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ для государственных нужд.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные (диалектический, исторический, системно-структурный, логический, анализа и синтеза и другие), так и частнонаучные (сравнительно-правовой, формально- юридический, межотраслевой и другие) методы познания.
1. Общая характеристика контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд
1.1 История развития законодательства о государственных закупках
Распад СССР и образование нового российского государства послужили развитию отношений в сфере государственных заказов, а упразднение административно-командной системы управления экономикой, разрыв устоявшихся экономических связей между регионами вследствие образования новых государств ближнего зарубежья сделали актуальным вопрос о разработке и введении в действие российского законодательства о государственном заказе.
Так, в соответствии с Указом Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» реализация продукции и товаров поставщиками покупателям начиная с 1992 г. должна была осуществляться на договорной основе, предполагающей экономическую заинтересованность и ответственность сторон (п. 1). Вместе с тем Указ от 15 октября 1991 г. сохранял на 1992 год централизованное регулирование поставок продукции, но только для государственных нужд РСФСР (п. 2).
Одновременно с отменой централизованной системы планирования и распределения государственного заказа Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. устанавливал запрет на принудительное одностороннее сохранение хозяйственных связей по требованию покупателя, за исключением районов Крайнего Севера и приравненным к ним местностям (п. 1).
Во исполнение Указа Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. было принято Постановление Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году». На основе Постановления Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. и утвержденного Постановлением «Порядка материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» предприятия должны были самостоятельно определять баланс между потребностями и производственными программами на основе горизонтальных хозяйственных связей и взаимодействия с организациями оптово-посреднической сети снабжения (п. 1).
Функции государственных заказчиков выполняли министерства, ведомства, ассоциации и другие объединения, которые должны были размещать заказ на поставку продукции, согласовывать условия исполнения заказов и заключать контракт на выполнение заказа (п. 4).
В Постановлении Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. ответственность была установлена только для поставщика, который за недопоставку продукции должен был выплатить потребителю неустойку в размере 50% от стоимости недопоставленной продукции вплоть до фактического исполнения обязательств, возместить убытки, а государственному заказчику было предоставлено право лишить поставщика льгот, которые были представлены в соответствии с условиями контракта (п. 11).
Повышенный размер неустойки был, скорее всего, заимствован разработчиками Постановления Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. из Постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1981 г. № 161 «Об утверждении Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и Положения о поставках товаров народного потребления», в соответствии с которым поставщик должен был уплатить штраф в размере 50% стоимости продукции за нарушение приоритетов и графиков отгрузки (п. 89), а по решению органа государственного арбитража за грубое нарушение обязательств размер неустойки мог быть повышен до 50% (п. 101). Для сравнения: за недопоставку продукции поставщик, согласно Постановлению Совета Министров СССР от 10 февраля 1981 г., должен был выплатить покупателю только 8% стоимости недопоставленной продукции (п. 68).
Неустойка в размере 8% стоимости недопоставленной продукции была сохранена и в Постановлении Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888, которым было утверждено новое Положение о поставках продукции производственно-технического назначения, Положение о поставках товаров народного потребления, а также установлены Основные условия регулирования договорных отношений при осуществлении экспортно-импортных операций.
В Положении «О поставках продукции производственно-технического назначения» размер штрафа за нарушение приоритетов разгрузки был снижен по сравнению с ранее действовавшим с 50% до 20% (п. 63). Отметим, что Постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888 было признано утратившим силу только с изданием Постановления Правительства РФ № 532 от 30 мая 2012 г.
В этой связи заслуживает поддержки точка зрения В.В. Витрянского, полагавшего, что даже после распада СССР законодатель с трудом преодолевал тенденцию 1970 - 1980-х гг., заключавшуюся в широком использовании законных неустоек, в которых законодатель видел «панацею от всех бед и средство для упорядочения экономических отношений»
Применительно к предусмотренным в Постановлении Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. мерам гражданско-правовой ответственности полагаем, что размер неустойки был необоснованно завышен. Серьезным недостатком было и то, что меры гражданско-правовой ответственности были предусмотрены только в отношении поставщика.
Первым законом, принятым в постсоветское время и регулировавшим сферу государственного заказа, стал Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее - Закон № 2859-1).
В преамбуле Закона № 2859-1 было закреплено положение о том, что Закон регулирует отношения по формированию, размещению и исполнению на контрактной основе заказов на поставку и закупку продукции для государственных нужд. Вместе с тем в Законе № 2859-1 отсутствовали нормы, регулирующие отношения по исполнению заказов, а порядок формирования и размещения заказов должен был быть установлен Правительством РФ (ч. 6 ст. 3).
В соответствии с Законом № 2859-1 под государственным контрактом понимался документ, определявший права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд (ч. 2 ст. 3). Стороны контракта могли его изменить либо расторгнуть только по согласованию между собой. Отбор поставщиков должен был проводиться «путем конкурсного отбора, организации федеральных, региональных торгов и иных мероприятий» (ч. 4 ст. 3).
По сравнению с Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. в Законе РФ № 2859-1 нормы, посвященные гражданско-правовой ответственности, были изложены более подробно. Закон № 2859-1 предусматривал, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения стороной государственного контракта обязательств такая сторона была обязана возместить убытки, а также могла быть лишена предоставленных ей льгот по государственному контракту (ч. 1 ст. 5).
Положение о неустойке в размере 50% недопоставленной продукции, взыскиваемой с поставщика в пользу покупателя, было заимствовано из Постановления Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. и оставлено в Законе № 2859-1 без каких-либо изменений (п. 3 ст. 5).
Как отмечается в научной юридической литературе, нормы об ответственности, предусмотренные Законом № 2859-1, на практике не применялись, поскольку в Законе № 2859-1 был предусмотрен высокий размер санкций за нарушение обязательств по государственному контракту.
Во исполнение Закона № 2859-1 было издано Постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Именно Постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. окончательно закрепило отказ от централизованного распределения материально-технических ресурсов начиная с 1993 г., а не Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 г., как иногда ошибочно отмечается в научной юридической литературе.
Значение Постановления Правительства РФ от 27 августа 1992 г. заключается и в том, что в нем впервые в постсоветской истории был разработан порядок закупки и поставок продукции для федеральных государственных нужд, а также порядок подготовки и заключения государственных контрактов.
Согласно п. 7 Постановления Правительства РФ от 27 августа 1992 г. государственные заказчики должны были обеспечить конкурсную организацию размещения заказов путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов. При этом ни Закон № 2859-1, ни Постановление Правительства от 27 августа 1992 г. не содержали легальных определений понятий «торги», «тендер», «конкурс».
Основываясь на Порядке подготовки и заключения государственных контрактов, каждый государственный заказчик самостоятельно определял условия конкурса и порядок его проведения, что уже изначально ставило участников размещения заказа в неравные условия. Не запрещалось проведение переговоров между государственным заказчиком и участниками конкурса, что должно было способствовать «развитию рыночных процессов и развитию конкуренции»[12]. Помимо конкурса допускалось проведение конкурсов в несколько этапов, а также закрытых переговоров.
В целях реализации Закона РФ № 2859-1 от 28 мая 1992 г. был издан Указ Президента РФ № 826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» - первый в истории постсоветской России нормативный правовой акт, содержавший термин «федеральная контрактная система»[13].
На основе Указа было создано два акционерных общества - «Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» (для участия в государственных закупках товаров общепромышленного применения и товаров народного потребления) и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт» (для участия в государственных закупках зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки, а также их производства и хранения).
Предполагалось, что акционерные общества будут по поручению Правительства РФ и других заказчиков осуществлять отбор подрядчиков и заключать с ними контракты путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов.
Однако, как отмечает И.И. Смотрицкая, «опыт деятельности ФКК «Росконтракт» показал несовершенство механизма ее взаимодействия с государственными заказчиками и организациями, вошедшими в Федеральную контрактную систему... В итоге в 1994 г. было проведено реформирование Федеральной контрактной системы и ее приватизация».
Анализ нормативных правовых актов, принятых на первом этапе развития отечественного законодательства о государственном заказе (1991 - 1993 гг.), позволяет утверждать, что отмена централизованной системы планирования и распределения государственного заказа не способствовала созданию целостного, непротиворечивого законодательства о государственном заказе.
В приведенных нормативных правовых актах рассматриваемого периода так и не нашла своего места продуманная модель отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не получил удовлетворительного
