Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в последние годы семья, материнство, детство, а также вопросы регулирования правоотношений по опеке и попечительству приобрели в России особую значимость, усиливается выраженный в ст. 7 Конституции РФ государственный интерес в регулировании семейных отношений.
В Конституции Российской Федерации провозглашено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства, которое создает социально-экономические и правовые предпосылки для нормального развития, воспитания и образования детей.
Вопросы улучшения положения детей и семей, их воспитывающих, особенно семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, определения наиболее эффективных способов достижения детского и семейного благополучия относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и поэтому находят свое отражение как в региональных нормативных актах, так и в актах органов местного самоуправления. Вектор реформ в сфере защиты прав несовершеннолетних направлен в первую очередь на борьбу с беспризорностью, ликвидацию сиротства, помощь детям-инвалидам.
В современном, динамично меняющемся мире, скорость появления новых технологий возросла многократно. И государственное управление в сфере защиты прав детей и укрепления благополучия населения должно иметь в своем запасе максимально полный арсенал приемов и форм работы.
В целях укрепления семьи как социального института, развития системы социальной защиты семьи, повышения эффективности поддержки особо уязвимых категорий родителей с детьми, профилактики семейного неблагополучия, социального сиротства, развития различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, сокращения числа детей в государственных учреждениях в регионе организована системная работа.
В этой связи, тема исследовательской работы является актуальной.
Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан и регулируется Федеральным законом от 11 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве».
В законе сформулированы принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, основными задачами которого являются, в частности, выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, защита прав и законных интересов подопечных, обеспечение государственной поддержки и стимулирование такой деятельности. Определены права и обязанности органов опеки и попечительства, упорядочены процедуры назначения опеки и попечительства, конкретизирован порядок обжалования принятых данными органами решений. Введен институт «предварительной опеки» для случаев, когда в интересах недееспособного или не полностью дееспособного лица необходимо немедленное его устройство. Законом предоставлено преимущественное право близким родственникам быть опекунами (попечителями) подопечного. Предусматривается механизм установления опеки (попечительства) по заявлению родителей на период их временного отсутствия по уважительным причинам. Впервые вводится порядок устройства лица под опеку (попечительство) по договору. Положениями закона устанавливается правовой режим имущества подопечных. Регламентируются действия по управлению, охране и распоряжению таким имуществом. Между тем исследования показывают, что на практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна.
Законодательство об опеке и попечительстве последнее время практически не менялось.
В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в науке, обусловливают потребность в изменениях и дополнениях института опеки и попечительства. На сегодняшний день изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.
Степень научной разработанности темы. Наиболее обстоятельные разработки в данном направлении осуществлены М.В.Антокольской, В.А.Беловым, Л.И.Беляевой, М.Ф.Владимирским-Будановым, А.А.Ерошенко, Н.М.Ершовой, А.И.Загоровским, О.С.Иоффе, Л.Ю. Михеевой, А.М. Нечаевой, К.П.Победоносцевым, В.А.Рясенцевым, М.В.Фирсовым, В.П.Шахматовым, Н.С.Шерстневой, Г.Ф. Шершеневичем и многие другие.
Работы названных ученых представляют внушительную теоретико-методологическую базу для разработки проблем опеки и попечительства.
Объектом диссертационного исследования являются правовое обеспечение управления опекой и попечительством в субъекте Российской Федерациина примере Липецкой области.
Предмет исследования составляют нормы Российского законодательства, регулирующие правоотношения управления опекой и попечительством Липецкой области.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение и анализ правовой природы управления опеки и попечительства Липецкой области; определение отраслевой принадлежности института опеки и попечительства в системе права и в системе законодательства; выработка предложений по совершенствованию.
Исходя из названных целей определены следующие основные задачи:
- провести анализ института опеки и попечительства в Российской Федерации, а именно:
- дать институту опеки и попечительства Российской Федерации общую характеристику;
- рассмотреть правовую природу института опеки и попечительства;
- изучить задачи и полномочия органов опеки и попечительств;
- провести комплексный анализ деятельности управления опекой и попечительством;
- изучить проблемы деятельности управления опекой и попечительством и разработать предложения по совершенствованию деятельности.
Методологическую основу исследования составили общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные методы (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования) общенаучные методы познания – анализ и синтез – специальный, такой как сравнительно-правовой метод познания познания науки семейного и гражданского права, семейного, гражданского, административного законодательства, а также практики применения опеки и попечительства как формы устройства.
Теоретическую базу настоящего исследования составляют труды ученых в области гражданского, семейного и административного права, теории государства и права: Л.Ю. Михеевой, Т.О. Урумовой, А.В. Баркова, Д.И. Мейера, А.М. Эрделевского, Н.А Аблятипова, О.А. Алфиренко, Е.А.Суханова и других
Нормативно – правовая основа диссертационного исследования. В качестве нормативно – правовой базы использовались: Конституция Российской Федерации, гражданское и семейное законодательство Российской Федерации, определяющие правовые основы управления опекой и попечительством по Липецкой области.
Эмпирическая основа диссертационного исследования. Эмпирической основой работы послужили статистические и аналитические материалы, содержащие сведения о результатах правового регулирования управления опекой и попечительством Липецкой области.
Научная новизна Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что было проведено комплексное исследование управления опеки и попечительствав субъекте Российской Федерации на основании действующего административное права.
Результаты (положения) выносимые на защиту.
Предложение по совершенствованию законодательства, а именно внести изменения:
- в ст.11 Закона «Об опеке и попечительстве» о том, что кроме заявления родителей либо самого несовершеннолетнего об установлении опеки и попечительства, с указанием конкретного гражданина, который должен быть назначен опекуном или попечителем, представляется согласие этого лица на назначение его опекуном или попечителем;
- в ч.2 ст.11 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», т.к. в указонной ч.2 ст. 11 установлено, что осуществление обязанностей по опеке и попечительству основано на принципе добровольности. Однако, согласно ст.13 ч.5 указанного закона, при назначении опекуна или попечителя по заявлению самого несовершеннолетнего гражданина либо его родителей, акт об отказе в назначении принимается лишь в ситуации, когда это назначение противоречит интересам ребенка, семейному или гражданскому законодательству;
- в статью 55 Семейного Кодекса, т.к. данная статья предусматривает возможность ребенка, находящегося под опекой и попечительством, общаться со своими родителями, даже если родитель сам передал в семью опекуна или попечителя ребенка на воспитание. Такая возможность способствует развитию ребенка и является одним из его важнейших прав. Однако существует и ограничение в данном праве с медицинской точки зрения, в частности, если у родителя имеются психические заболевания, т.е. он не может отдавать отчет своим действиям и не может ими руководить и контролировать;
- В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин может быть признан недееспособным лишь в судебном порядке. Попечительство может быть установлено и над совершеннолетними гражданами. Основаниями для такого решения могут послужить ограничение дееспособности гражданина по причине злоупотребления наркотическими веществами, алкогольными напитками и т.д.
Но не во всех случаях над такими людьми устанавливается попечительство, а лишь в тех, при которых данный гражданин своими действиями ставит в тяжелые материальные условия членов семьи.
Теоретическая и практическая значимость работы.Теоретическое значение результатов работы заключается в том, что выработанные результаты расширяют научную базу исследования проблем правового обеспечения управления опекой и попечительством. В практическом плане результаты настоящего исследования могут найти применение в целях совершенствования законодательства о регулировании деятельности органов опеки и попечительства.
Апробация результатов. Диссертация обсуждена на кафедре «Административное и финансовое право» Липецкого филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской федерации». Основные научные и практические итоги диссертационного исследования нашли отражение в трех публикациях
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложение.
Глава 1 Институт опеки и попечительства в Российской Федерации: общая характеристика
1.1 Правовая природа института опеки и попечительства
Термин «опека» в настоящее время в юридическом обиходе используется в разных значениях. Под опекой иногда понимают не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинском или социальном учреждении[1]. В отечественной цивилистике дореволюционного периода это понятие рассматривалось в тесной связи с семьей. Так, Владимирский-Буданов М.Ф. определял опеку как «искусственную власть над семьей», Шершеневич Г.Ф. - как «искусственную семью», Синайский В.И. - как «суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе»[2].
«Опека стоит как бы на рубеже права гражданского и государственного. С одной стороны, она обращена к интересам частных лиц, которые по малолетству или другому обстоятельству нуждаются в призрении и находят его в опеке; с другой – преследуют цели государства: на нем лежит обязанность иметь попечение о тех, кто сам не может заботиться о своих интересах, следовательно, для государства есть повод создать учреждение, которое оказывало бы пособие нуждающимся в нем. Существуют разные взгляды на опеку. Так в одном случае, опека составляет замену родительской власти… В другом случае, опека есть отрасль деятельности государства: оно обязано заботиться о благе всех граждан, особенно тех, у которых нет сторонних забот… Наконец, существует третий взгляд, где опека представляет аналогию договора – это поручение, возлагаемое на опекуна со стороны опекаемого, блюсти его интересы»[3].
«Ершова Н.М. в своей работе «Опека и попечительство над взрослыми» говорит о защите личных и имущественных прав опекаемых. Более точное понятие опеки было сформулировано ею в более поздних работах, в которых она утверждала: «Под установлением опеки или попечительства следует понимать назначение опекуна или попечителя для защиты (охраны) прав и интересов лиц, не способных полностью или частично самостоятельно осуществлять эти функции»[4].
Пчелинцева Л.М. отмечает, что «в гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан»[5]. Нужно заметить, что семейное право имеет свой взгляд на понятие опеки и попечительства. В ст. 145 Семейного кодекса РФ от 29.12.1995 N 223-ФЗ рассматривают опеку и попечительство как форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов[6].
Многогранный термин «опека и попечительство» означает вид социальной заботы, форму устройства несовершеннолетних и недееспособных либо не полностью дееспособных совершеннолетних граждан, деятельность органов опеки и попечительства по ее установлению, деятельность опекунов и попечителей по осуществлению опеки и попечительства, систему правоотношений, а также правовое состояние, характеризующее социальный и правовой статус личности, над которым учреждены опека или попечительство[7].
Свои разъяснения вносит Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», впервые в отечественном законодательстве закрепив понятия опеки и попечительства. Согласно п. 1 ст. 2 опека – это форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия[8]. Пункт 2 ст. 2 Закона регламентирует попечительство, как форму устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ.
Однако, некоторые авторы, в частности Аргунова Ю.Н., считают, что определение, данное новым ФЗ, не отражает целей опеки (защита прав и интересов, в частности недееспособных)[9]. Исследователь, аргументируя свою точку зрения, обращается к лингвистическому значению понятия «опека». В словаре русского языка Ожегова С.И. опека определяется как «наблюдение за недееспособными лицами и попечение об их воспитании, правах и т.п.» Согласно Толковому словарю живого великорусского языка Даля В.И. «опека (печься о ком) — это надзор, установленный законом над лицом или имуществом его в известных случаях: по малолетству владельца, по несостоятельности его, по безрассудству, сумасшествию».
Понятие опеки и попечительства встречается в законах субъектов РФ, однако, зачастую, в усеченном и недифференцированном от других институтов виде.
